实行宪法宣誓制度意义 [浅析地票交易制度的创新意义及欠缺之处]
时间：2019-04-12 03:16:08 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
【摘 要】 地票交易制度的提出为城乡增减挂钩提供了可能，并逐步建立和完善地票交易市场。这一创新举措为我国城乡土地规划和流转打开了新的局面，为优化配置土地资源提供可能。但同时该制度也在利益分配，监管制度，和社会公平等方面存在不足。文章简要分析地票交易制度的几点创新意义和待完善之处。
【关键词】 地票；地票交易 ；耕地保护； 土地流转
中图分类号：F303文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)04-016-01
一、背景
2007年5月，重庆被国家批准成为统筹城乡综合配套改革试验区，市政府在统筹城乡土地利用方面进行了积极探索，也作出了很多新的尝试。在这种背景下，2008年11月17日，重庆市人民政府经过研究讨论，通过了《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），并成立重庆农村土地交易所，首次提出了“地票交易”的新概念。
二、地票的概念及运行程序
所谓地票，是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。
地票的产生包括四大环节：编制规划，申请复垦，复垦验收，核发地票。再经过重庆农村土地交易所交易，可兑换为城市建设用地指标，纳入新增城市建设用地计划，而后开发商就可以凭票兑换相同数量的城镇建设用地。地票的这种“置换”概念旨在为农村建设用地和城镇建设用地提供间接“挂钩”之处，通过“拆旧”（农村建设用地复垦）和“建新”（城市建设用地增加），使整个项目区内达到“耕地总量不减少，建设用地总量不增加”的效果，进而使用地布局更加和谐。
三、地票交易制度的创新意义
（一） 提高土地利用效率，优化配置城乡土地资源
地票制度使紧缺的城市建设用地与大量闲置的农村建设用地合理实现“挂钩”，并以复垦作为前提与纽带实现远距离置换，一方面保证了城市发展的建设用地需要，遏止了为了扩张城市而不合理征地、占地的现象；另一方面农村闲置土地得以有序退出，物尽其用。依照“先造地，后用地”的制度准则，保证了耕地总量不减少，建设用地总量不增加，有效地提高城乡土地利用效率，优化土地资源的配置，促进土地的集约利用。
（二）城市反哺农村，切实保障农民利益
地票制度制定的初衷就是为了使快速发展的城市能够反哺农村。农民富余的宅基地通过复垦得到地票，在市场中交易后得到了确实的财产收益。收益一部分归农民个人所有，直接增加了农民的财产性收入；另一部分也要收归农村集体组织所有，这部分资金也将投入到农用地和集体建设用地的保护和开发中。另外，完成复垦的耕地仍归原农户承包耕种，也为农民的生活提供了基本保障。
（三）为耕地保护提供新的途径
在实际建设中为了追求快速城镇化建设和发展，在征地“先占后补，占优补劣”的模式下，耕地的面积和质量都有可能大打折扣，成为城镇化发展的牺牲品。地票交易制度摒弃了以往征地制度的弊端，采取“先补后占”的形式，将农村宅基地复垦为耕地后才能置换出相应的建设用地指标。这部分复垦的宅基地大多数地势平坦，土质优良，为复垦提供了得天独厚的先决条件。这种交易制度与运行模式都为耕地保护提供更有力度的保障。
四、地票制度的欠缺之处及解决办法
(一)农民权益保障不力，地票收益分配有待规范
地票的产生依赖于复垦，因此地票转让收入减去复垦成本才是农民或农村集体获得的净收益。地票转让带来的收益在所有权人和使用权人，即农村集体和农户之间的分配标准并不确定，很可能无法给予农户合理的补偿。进一步说，现行制度和政策也无法保证分配给农村集体的地票收益资金用于基础设施建设和保护耕地，而不被挪用。
要解决这一问题，首先要并保证农民能从地票交易中获益，可以通过技术手段降低复垦成本，增加地票转让净收益；也可增加农村集体建设用地复垦的可冲抵项目和提高冲抵标准。依照《暂行办法》规定，地票“在落地时冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费”，因此这部分费用就是复垦成本,即地票的成本。可见,政府设定的可冲抵项目,实际上是复垦成本补偿。因此，增加可冲抵项目或提高冲抵标准，对复垦成本的补偿就提高，也可以保障农民地票的收益。
(二)利益链条缺少制约，复垦质量无法保障
地票制度下复垦耕地的质量无法保证，原因在于根据复垦的运行程序，地方政府无疑是每个环节的主导：既是复垦耕地带来用地指标的受益者，又是复垦验收的审批者，同时也是复垦成本的承担者。因此，政府更关心增加的建设用地指标而非复垦质量，并想尽办法节省复垦成本，提高自身收益。这样的缺乏权力制约的利益链条显然使复垦的质量大大降低，也损害了将来使用耕地的农民的利益。
要解决这样的问题，就要在复垦环节增加权力制约方和检查监督力度。在复垦验收环节，除了土地管理上级部门要加强监管，科学设计技术性的验收标准之外，也必须经过复垦耕地使用者的验收和认同，才能确认复垦完成并核发地票。这样双管齐下，就能减少地方政府在复垦环节的权力，充分发挥监督的作用，保障复垦耕地的质量。
五、结论及展望
地票制度是对我国土地流转、交易的一次新的探索和尝试，这项制度打开了土地市场特别是农村土地市场的新局面，有利于建立统一的城乡土地市场，使农村土地充分展现其功效并实现真实的市场价值提供了可能。随着制度的不断探索发展和完善，相信能找出行之有效的解决办法，使地票制度真正在法律上、市场上、经济社会意义上实现全方位的完善和实行，并进一步推广到全国，成为我国土地规划利用改革的重大突破和转折点，促进城乡土地市场朝着的平稳、健康的方向不断发展。
参考文献：
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