基于ISM模型的特许经营项目风险影响因素分析——以武汉A公路工程项目为例
时间：2023-06-25 16:20:05 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
文/江文 廖璐璐 何静阳
在特许经营模式大规模运用到建设工程前，政府投资在基础设施建设中扮演着重要角色。2008年，为了应对国际金融危机，中央启动“四万亿”的经济刺激计划加大基础设施建设投资力度，其中由中央承担30%，地方政府承担70%。由于基础设施投资项目种类多、数量大，致使政府财政不堪重负，出现了政府违规举债等乱象，甚至还滋生了政府“隐性债”。实践证明，单一的政府自有资金融资渠道无法匹配经济社会发展的动态需求和基础设施高质量发展的目标要求。为拓宽投融资渠道，扩大基础设施建设资金来源，解决基础设施建设资金需求与财政资金供给不平衡的问题，2015年出台的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中首次提出，国家鼓励和引导能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的项目实施特许经营，通过开展混合所有制改革、引入战略投资人和专业运营管理方等方式，吸引民间资本参与基础设施项目建设、运营。引入特许经营模式后，实现了基础设施建设项目资金来源的多元化，盘活了民间存量闲置资金，极大地减轻了政府财政压力，有效规避了地方政府“隐形债”问题。同时，特许经营模式成功转变了投资主体，形成以政府授权为主导，社会资本方对项目的筹划、资金筹措、建设实施、运营管理、债务偿还、资产管理和项目移交等全过程负责的投融资模式和在特许经营期内“自主经营，自负盈亏”的社会资本方风险承担模式。
近年来，特许经营模式在我国交通运输行业逐步兴起并取得了较好的效果。《国务院关于印发“十四五”现代综合交通运输体系发展规划的通知》（国发〔2021〕27号）提出，推进高速公路繁忙路段扩容改造，提档升级国省级干线通行能力。可高速公路建设具有资金需求量大、建设周期长、投资回报慢等特点[1]，导致高速公路特许经营项目面临着建设、运营、投资效益等多方面风险，而风险识别是风险分担的基础，只有全面而正确地识别出项目实施过程中可能遇到的各类不确定性风险，才能保障政府和社会资本方建立持久稳定的合作关系。
本文将以武汉A公路工程项目为例，借助ISM模型识别项目风险因素间的影响关系。
ISM方法是分析项目各种风险系统之间的层次关系，并从系统的角度提出不同风险系统间的内在关系和作用路径[2]。首先，需要将工程项目过程中可能面临的风险因素通过头脑风暴法等定性的方式识别出来，并对这些风险进行分类整合；
然后，利用专家咨询等方法对已识别风险的相互影响关系进行识别，构建风险系统间的邻接矩阵，并进行矩阵的相关计算；
最终再得到项目的ISM结构。
武汉A公路工程项目全长67.355公里，项目总投资约163亿元，其中建筑安装工程费106.27亿元。
本项目拟采用特许经营模式进行建设，湖北省人民政府已签批同意，由武汉市人民政府作为招标人通过公开招标选定社会资本方，中标后社会资本方应按《中华人民共和国公司法》及其它相关法律和政策规定组建项目公司，由项目公司对项目的筹划、资金筹措、建设实施、运营管理、债务偿还、资产管理和项目移交等全过程负责，自主经营，自负盈亏，并在特许权协议规定的特许经营期满后，按照特许权协议的约定将公路、公路附属设施、土地使用权及相关资料依法移交。
通过对项目实际情况的分析，结合专家咨询法的意见，按照风险的来源、风险影响范围、风险与特许经营项目的关系等对风险进行识别与分类，得到本项目的风险系统的元素组成。
1.政治风险（R1）。是指在建设活动过程中，由于政治因素的不确定性（例如行业方针、政策等改变），而对社会资本方产生的积极或消极的影响，将直接作用于工程项目。本项目中的政治风险主要包括政府不当决策、政府宏观干涉、社会公众反对、环评影响、税收政策调整、项目审批不畅等因素。
2.法律风险（R2）。是日常经营和业务活动无法满足或违反法律规定，导致不能履行合同、发生争议、诉讼或其他法律纠纷而造成经济损失的风险。本项目中的法律风险主要包括项目公司组建法律纠纷、分包合同纠纷、用工纠纷等因素。
3.金融风险（R3）。是指经济环境、融资环境等引起项目公司或者项目本身发生财务损失的风险。主要包括利率风险、汇率风险、物价上涨风险、融资成本过高风险等。
4.建设前期风险（R4）。主要是指在特许经营项目建设前期发生的风险。建设前期是最为关键的一个环节，此环节的风险损失会影响整个项目的成功与否。针对本项目主要包括招标失利、施工资质不齐全、土地获取困难、融资不到位、施工准备不充分等风险。
5.工程实施风险（R5）。是指从完成建设前期所需手续后进入施工环节，到验收阶段过程中所发生的风险。工程施工阶段是工程项目中突发事项产生最密集的阶段，针对本项目主要包括征地拆迁、铁路交叉协调、高压电缆改迁、设计变更、项目不达标等风险因素。
6.生产运营风险（R6）。是指在项目运营阶段存在的与运营收入、运营成本等相关的风险。生产运营风险直接关系社会投资人的投资收益情况，主要包括高速收费变更、运营成本超标等风险。
7.第三方风险（R7）。是指由除政府与社会资本方以外的项目参与方引发的风险，主要包括联合体其他成员违约风险、供应链风险、技术风险、监管不当风险等。
8.投资效益风险（R8）。是指在项目的运营过程中，由于规划阶段、施工阶段、运营阶段产生的不利因素变动所引起的风险。主要包括车流量不足、利润／收费价格限制、造价超估算、工期滞后等风险。
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在归纳武汉A公路工程项目风险清单的基础上，利用ISM法构建已识别风险因素的结构模型。
1.判断各因素之间的影响关系，并建立风险因素之间的邻接矩阵
对于有向图，我们可以用方形m×m矩阵来表示。m为系统要素的个数。矩阵每一行每一列对应图中一个节点。规定风险要素i对风险要素j有影响时，矩阵元素为若无关系，则为0，即：
在已识别出的八个风险因素基础上，形成本项目的八个主要风险的初始判断矩阵，各元素之间的相互关系，如表1所示。
表1 武汉A公路工程项目风险影响因素关系结构表
即，邻接矩阵A，如下式（1）：
（1）可达矩阵是指利用矩阵形式描述有向连接图各节点间经过一定长度的通路后最终可以达到的程度[2]。对邻接矩阵进行布尔运算可得A的可达矩阵R。计算规则为：令即为可达矩阵。
表2 可达矩阵的元素之间的关系集合
根据层次化处理原则，当L1= C ( Ri)= Q( Ri) 时， Ri为第一层元素，然后划去第一层因素对应的行和列，重复操作，直至划分完所有的因素为止。各因素的层级排序依次为L1，L2， L3，…， Li，其中L1表示为第一层级。计算结果为L3={R5}， L4= {R6} ， L5= {R7, R8} ，如图1所示。
图1 本项目的因素解释结构模型
2.对项目八个风险系统进行ISM结构分级后呈现的五个层级
第一层级。政治风险和法律风险处于第一层级，风险影响范围最为广泛，作为国家宏观层面的风险，社会资本方应该通过合法合规的方式去规避政治和法律方面的风险。本项目在规避政治风险方面采取有效措施，为了能顺利过审、过批，社会资本方在进行可研报告编制的同时开展了环保、水保、防洪、通航、文物、地勘、地灾、压矿、林地预审、土地预审、规划选址等专题研究，并且通过发函的方式与政府方充分沟通，了解不同职能部门对项目实施的意见，且对不利意见进行针对性整改；
规避法律风险则是通过签订必要的合同或者协议来规避因不能履行合同、发生争议、诉讼或其他法律纠纷而造成经济损失的风险。本项目除与政府方签订特许经营协议外，联合体之间、项目公司和项目融资方、承包商、材料商、运营商、保险公司等其他参与方之间，还会围绕特许经营协议签订一系列的合同，例如《投资协议》《联合体合作协议》《融资合同》《施工合同》《运营服务合同》《保险合同》等合同，来确立和调整彼此之间的权利义务关系。
第二层级。金融风险和建设前期风险处于第二层级，其中金融风险的发生可能会单方向触发建设前期风险。一方面，在本项目中金融风险主要聚焦于融资成本过高，由于项目总投资约163亿元，按照最低资本金比例20%计算，为32.6亿元，则剩余80%的资金需要通过贷款、基金、资产证券化、收益权质押等方式进行融资，由于融资部分资金体量较大，过高的融资成本会带来较高的利息水平，所以项目的收益率情况取决于是否能匹配到低资金成本的融资渠道；
另一方面，融资不到位会直接触发建设前期风险，导致工程推进受阻。建设前期风险主要聚焦于招投标方面，本项目的收益来自高速公路的经营权，而高速公路的收益相比于其他建设项目来说较为稳定、抗风险能力强，而且高速公路资产作为优质底层资产也是较为容易通过发行REITs来募集资金的，这就导致投标人之间的竞争会异常激烈，稍有不慎就将导致竞标失败。
第三和第四层级。工程实施风险和运营风险分别处于第三、第四层级。工程实施风险主要是指在工程实施过程中可能会遇到实际征地拆迁量与估算不符，铁路交叉协调和高压电缆改迁较难实施，工程地质条件、水文地质条件与预测相比发生重大变化等情况，这些不利因素会直接影响项目的工程进度，从而引发后续风险；
而运营风险多数来自于社会资本方在运营期的项目管理经验不足，导致运营成本增加，但可通过引入第三方高速公路运营公司负责项目后期运营和维护的方式来转移运营期风险。
第五层级。第三方风险和投资效益风险两者处于第五层级，社会资本方运营过程中的风险会直接影响到项目的投资效益和项目联合体的稳定性，同时投资效益风险和第三方风险之间也存在相互影响的情况。第三方风险主要来自项目联合体成员方面，虽然联合体成员通过成立项目公司的方式来实施本项目，但是来自联合体成员内部的风险可能会波及到项目公司，比如联合体成员公司内部资金链断裂，可能会导致项目资本金筹措不到位或者项目公司贷款受限等情况发生，则此类风险需通过签订《联合体合作协议》来界定违约后的赔偿条款；
投资收益风险不仅是最受社会资本方关注的，也是影响本项目在经济效益层面是否成功的重要因素，但投资收益风险也是最易受到其他风险因素影响的。本项目的投资收益风险可能来自于建设前期阶段融资成本过高导致项目成本增加、施工阶段造价超估算导致建设费用远超预期、施工阶段工期滞后导致运营期缩短、运营阶段车流量不足导致营收出现明显下滑。
本文为研究武汉A公路工程项目中风险因素间的作用机理，通过文献分析、专家访谈等方式选取了八个主要的风险因素，采用ISM方法构建风险因素的结构模型，将本工程项目的风险因素划分为五个层级，该模型清晰地展示出了同一层级内和不同层级间风险因素的作用路径，将原本风险因素间模糊的逻辑关系通过有向线段图的形式展示出来，方便人们厘清不同风险因素间的作用关系，为后续的风险评估、风险监管、风险控制奠定了基础。
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