我国宪法监督制度40年：回顾与反思

范进学，马冲冲

(上海交通大学 凯原法学院，上海 200030)

1982年《宪法》实施的40年，也是宪法监督的40年。自1982年《宪法》确立了我国宪法监督制度以来，我国的宪法监督制度日臻完善，形成了中国特色社会主义宪法监督制度。正值1982年《宪法》实施40周年之际，对我国宪法监督40年来的实践与理论经验予以总结并反思，具有重要的现实意义与理论价值，这不仅是对过去40年宪法监督实践之理性审视，也是对未来我国宪法监督制度进一步完善的理性思考。

我国自1954年《宪法》开始就初步确立了以最高代表机关，即最高国家权力机关为监督机关的宪法监督体制。根据1954年《宪法》的规定，全国人大是最高国家权力机关和行使国家立法权的唯一机关，也是宪法实施的监督机关；
与此同时，“五四宪法”也赋予全国人大常委会即最高国家权力机关的常设机关撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令以及改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议这两项职权。由此以最高代表机关及其常设机关为监督主体的宪法监督体制初步得以确立。关于全国人大常委会作为我国宪法监督制度的主体，“五四宪法”虽未直接规定由全国人大常委会行使“监督宪法的实施”职权，但在宪法赋权中，全国人大常委会作为宪法与法律守护者的角色业已显现，即全国人大常委会有权审查并撤销国务院制定的违宪、违法的决议和命令，亦有权审查和处置省级国家权力机关制定的“不适当”的决议，而此处的“不适当”应当包含“与宪法相抵触”的含义。对此，蔡定剑就曾指出：“不适当”应理解为包括违反宪法的不适当的立法在内。[1]

1978年《宪法》在“五四宪法”基础上，进一步赋予了全国人大常委会“解释宪法和法律，制定法令”的职权。在宪法监督制度的设置方面，“七八宪法”延续了“五四宪法”的规定，明确赋予全国人大监督宪法实施的职权；
与此同时，“七八宪法”赋予全国人大常委会监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作以及改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议这两项职权，其中后一项职权的赋予是延续“五四宪法”的规定，而前一项职权的赋予则是在“五四宪法”的基础上进一步扩大了全国人大常委会的监督对象，即监督对象由国务院扩充至国务院、最高人民法院和最高人民检察院。由此可见，“七八宪法”继承了“五四宪法”初步确立的宪法监督体制，并在此基础上进一步扩大了全国人大常委会的宪法监督职权，即全国人大常委会有权对包括国务院、最高人民法院、最高人民检察院在内的中央国家机关的工作是否合宪进行监督。

由全国人大及其常委会共同行使宪法监督职权的宪法监督制度是1982年《宪法》正式确立的。这既是对“五四宪法”的继承，也是对“七八宪法”的完善与发展。根据“八二宪法”规定的宪法监督体制，全国人大行使“监督宪法的实施”以及“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”这两项职权，其中后一项职权的设立明确将全国人大常委会的职权行为纳入宪法监督的对象之中，从而使宪法监督制度更加完善；
同时，为进一步满足社会秩序重建的需要，“八二宪法”在“五四宪法”和“七八宪法”的基础上强化了全国人大常委会的宪法监督职权，第一次明确地授予了全国人大常委会“监督宪法的实施”职权，由此以最高代表机关及其常设机关为监督主体的宪法监督体制得以正式确立。最为重要的是，“八二宪法”还为我国宪法监督制度的确立与展开提供了基本的规范依据，也就是《宪法》序言最后自然段与正文第5条。《宪法》序言最后自然段规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”《宪法》第5条出于维护社会主义法制的统一和尊严之目的，明确规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”《宪法》序言最后自然段与正文第5条的规定明确了宪法的根本法地位以及宪法在我国法律位阶中所具有的最高效力以及权威至上的地位，为我国宪法监督制度提供了基本依据。既然宪法在整个法律体系中具有最高的法律效力，处于凯尔森所说的“基础规范”(1)凯尔森认为：法律秩序是一个规范体系，不能从与一个更高规范中得来自己效力的规范，称之为“基础规范”(basic norm)，换言之，一个规范效力的理由却是一个预定、被预定是一个最终有效力的规范，即基础规范；
可以从同一个基础规范中追溯自己效力的所有规范，组成一个规范体系或一个秩序[参见(奥)凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，北京：中国大百科全书出版社1996年版，第126页]。的法律地位，那么在宪法实施过程中一旦出现高级法与低级法之间的冲突问题(2)高级法即自然法观念，源自古希腊的斯多葛学派，斯多葛学派代表人物芝诺认为，根据神的意志、命运、理性这些基本概念，存在着一种控制宇宙万物的法律，这个法律就是自然法。自然法是神圣的，具有命令人们正确行动并禁止人们错误行动的力量。人类的一切制度，包括国家和法律，都服从于自然法(参见王乐理：《西方政治思想史》第1卷，天津：天津人民出版社2006年版，第370、440页)。，按照法理，宪法是高级法，是判断其他规范性法律文件是否具有法律效力的准绳与尺度，凡是与宪法不一致或相冲突、相矛盾的规范性法律文件，都是无效的，因而《宪法》第5条才作了“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”的明确规定；
假如出现了法律、行政法规或地方性法规与宪法相抵触的情形，则按照《宪法》第62条、第67条之规定，分别由最高国家权力机关及其常设机关予以“改变”或“撤销”：(1)全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定；
(2)全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；
(3)全国人大常委会有权撤销省级国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。

我国现行宪法确立的宪法监督制度是以英国和苏联为代表的、由国家最高权力机关监督宪法实施的宪法监督制度。以最高权力机关作为宪法监督主体固然能够保证宪法监督工作的权威性，但由于最高权力机关同时又兼具立法、解释宪法法律等多重职能，这就使宪法监督工作的专门性受到影响；
同时该类型宪法监督制度带有自我监督的特性，也使得宪法监督的公正性难以得到保证。

严格来说，1982年《宪法》并没有就宪法监督制度或者合宪性审查制度作出专门的、系统的规定，而是将这项制度安置于一种广义上的合法性审查制度之中，即将违宪行为视为一种严重的违法行为加以对待。《宪法》第62条第11款规定全国人大可以改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定，其中“不适当”就同时包含违反宪法或者违反法律等情形；
《宪法》第67条第7、第8款关于全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令以及有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议的规定，同样包含合宪性审查与狭义上的合法性审查两种情形。由此可知，“八二宪法”确立的宪法监督制度存在于一种广义上的合法性审查制度之中。同时，由宪法规范确立的宪法审查制度作为一种原则性顶层设计，只是初步构建起了我国以最高国家权力机关为审查主体的宪法审查机制，这种审查制度尚需要由法律及相关规范性文件加以具体化从而使之具有可操作性。相关的法律及规范性文件包括全国人大于2000年制定并通过的《立法法》和全国人大常委会先后通过的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》《司法解释备案审查工作程序》《法规、司法解释备案审查工作办法》以及全国各省、自治区、直辖市制定的地方规范性文件备案审查规定或条例[2]125，它们具体规定了备案审查的主体、对象、时效、程序及后果等制度要素，从而构筑起了规范性文件的宪法审查制度。

(一)《立法法》关于宪法审查制度的确立

2000年3月15日九届全国人大三次会议通过的《立法法》在第五章中专门针对备案审查作了明文规定；
2015年3月15日十二届全国人大三次会议对《立法法》作了修正。目前，《立法法》对我国宪法审查制度的设置如下：

第一，确立了合宪性审查与合法性审查的依据。《立法法》第87条规定了合宪性审查的法律依据：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”第88条则规定了合法性审查的法律依据，即法律效力仅低于宪法：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。”

第二，规定了全国人大及其常委会的宪法审查权限。《立法法》第97条规定了全国人大及其常委会进行宪法审查的权限：“全国人大有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例；
全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市的人大常委会批准的违背宪法和本法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例。”从该规定可以看出，《立法法》依然承袭了《宪法》将合宪性审查与狭义上的合法性审查混同的体制，未将两种不同性质的审查制度区分开来。

第三，确立了针对法规的被动性宪法审查的程序。《立法法》第99条、第100条及第101条只是就法规的被动性宪法审查的程序作出了规定，未涉及法律、规章等规范的合宪性审查程序。

(二)《法规、司法解释备案审查工作办法》关于合宪性审查程序的完善

《法规、司法解释备案审查工作办法》(以下简称《工作办法》)是由第十三届全国人大常委会第四十四次委员长会议通过的，它是在对原有的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》和《司法解释备案审查工作程序》进行合并的基础上修改完善而成的，是目前我国备案审查工作的基本规范。《工作办法》在《立法法》基础上，将备案审查中的合宪性、合政策性、合法性、适当性四大审查程序(3)《法规、司法解释备案审查工作办法》第36—39条分别规定了合宪性、合政策性、合法性、适当性四种情形的审查。合而为一。

若就《立法法》与《工作办法》所规定的合宪性审查程序相比较，可以看出，二者规定的程序基本相同，只不过《工作办法》比《立法法》更加具体，甚至可将《工作办法》视为《立法法》关于备案审查、合宪性审查等程序的实施细则。二者相较，可概括出以下几点不同：第一，就审查方式而言，《工作办法》在《立法法》规定的依申请审查与主动审查的基础上，增加了专项审查与移送审查，并就不同审查方式的程序作出了可操作性规定。第二，《工作办法》明确规定了30天的制定机关反馈时间，该期限在《立法法》中未作规定。第三，《工作办法》增加了沟通或询问程序。第四，《工作办法》增加了督促或约谈程序。因此，《工作办法》实质上是对《立法法》关于备案审查、合宪性审查等程序的完善与补充，从而使之更加完备与健全。

(三)地方规范性文件关于宪法审查制度的设置

我国《宪法》《地方组织法》规定，县级以上的地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议。撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令，这是《宪法》和《地方组织法》明确赋予县级以上地方各级人大常委会的一项重要监督职权。为了履行该职权，各省、自治区、直辖市均根据《宪法》《立法法》《监督法》等法律的规定，制定了“《监督法》实施办法”或者专门的地方性法规，建立了规范性文件备案审查制度。如黑龙江、吉林、辽宁、河北、河南、山西、陕西、湖北、江西、云南、海南、四川、重庆、西藏、新疆等地制定实施《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》办法，对规范性文件的备案审查作出专章或者专节规定。北京、天津、上海、甘肃、宁夏、河北、山东、河南、湖南、江苏、浙江、安徽、福建、广东、广西、云南、青海、西藏、新疆等地制定了专门的备案审查地方性法规。上述地方性法规对规范性文件范围、备案、审查、撤销等内容都作了具体规定。(4)它们是：北京、天津、山西、内蒙古、上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖南、广西、重庆、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆等。

在各省级人大常委会的备案审查制度设计中，有10个省、自治区、直辖市的备案审查制度涉及合宪性审查与合法性审查，即省级人大常委会在审查过程中，既审查规范性文件是否同宪法相抵触，也审查是否同法律、法规相抵触；
其他省、自治区、直辖市的备案审查仅仅涉及审查是否同法律、法规相抵触的合法性审查。其中涉及合宪性审查的地方法规包括：《黑龙江省人民代表大会及其常务委员会立法条例》(第91条、第92条)、《山西省地方立法条例》(第85条、第86条)及《山西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》(第12—24条)、《上海市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》(第6—12条)、《浙江省地方立法条例》(第76—78条)、《安徽省各级人民代表大会常务委员会监督条例》(第30条)、《福建省人民代表大会及其常务委员会立法条例》(第32条、第39条)、《海南省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》(第30条)、《贵州省地方立法条例》(第51—53条)及《贵州省各级人民代表大会常务委员会监督条例》(第40—48条)、《西藏自治区立法条例》(第55—57条)。[3]考察上述10个省、自治区、直辖市的法规关于宪法审查的规定，我们发现，上海市、安徽省两省市的法规只规定了备案的主动审查，浙江省、西藏自治区两省区则仅规定了被动审查，而山西省、福建省、贵州省三省的法规既规定了备案的主动审查，也规定了备案的被动审查。

就上述地方性法规所规定的合宪性审查与合法性审查制度而言，其审查主体在审查过程中都会面临对宪法或法律的理解与解释问题，由于它们均没有解释宪法与解释法律的权力，所以在遇到规范性文件可能与宪法或法律相抵触的情况时，最佳的途径就是建立“解释案移送制度”。即一旦遇到需要对宪法或法律进行解释的情形时，将需要解释的个案移送至全国人大常委会，由其负责解释。如果从学理解释的角度分析，除了全国人大常委会外，其他主体不拥有宪法解释或法律解释权的审查主体。那么完全可以从学理上对宪法和法律进行解释，如果从学理上认定法规或规章违反宪法或法律，则完全可以与制定机关沟通、协商，再由制定机关对可能的违宪违法的内容加以修正或撤销。问题是，在备案审查过程中，各省、自治区、直辖市的法规均规定，当审查机关认定制定机关制定的法规或规章与宪法或法律相抵触而制定机关不予修改时，最终要交由地方各级人大常委会会议审议作出是否予以撤销的决定，此种情形下，各级人大常委会就会面临着解释宪法或法律的现实问题。笔者认为，遇有此种情况，需要地方人大常委会将其面临的宪法解释与法律解释问题移送至全国人大常委会，由全国人大常委会进行解释。或许有人担心，如果建立了解释案移送制度，将会出现大量的需要移送的宪法或法律解释案件，这种疑虑可能存在，但实际上出现的几率是极少的，原因在于：制定机关一般为同级人民政府或下一级地方人大常委会或人民政府，一旦被上级人大常委会审查机关认定与宪法、法律相抵触，则极少存在不予修改的情况；
几乎没有任何一个机关首长会选择与人大常委会为“敌”。因此，确立地方各级人大常委会宪法或法律解释案移送制度，并不会增加多少这类解释案的数量。

我国宪法监督制度始终未确立起一个具有权威性的专责机构，自1982年《宪法》产生迄今，学者们提出过诸多极具价值与影响的方案与建议，对这些建议或方案之得失进行分析与评判，对于我国合宪性审查制度的构建与完善具有重要借鉴意义。

(一)1982年《宪法》制定过程中宪法监督机构的设置方案

在1982年《宪法》起草与全民讨论过程中，关于宪法监督机构的设置曾有四种方案：一是在全国人大内部设立宪法委员会；
二是设立宪法法院；
三是由检察机关负责宪法监督工作；
四是国家设立监察委员会。在四种方案中，多数人主张设立宪法委员会，认为这种形式更灵活一些，不仅可以监督宪法的实施，而且还可以负责宪法解释工作。(5)参见刘政《人民代表大会制度的历史足迹》，中国民主法制出版社，2014年版，第254页；
许崇德：《中华人民共和国宪法史》下卷，福建人民出版社2005年版，第374-375页。时任全国人大常委会法工委主任的王汉斌证实：“当时研究，较多的意见倾向于设立宪法委员会。”作为1982年《宪法》制定工作主要负责人的彭真同志对于保障宪法实施的问题非常重视，他针对各种保障宪法实施的方案指出：“有人提出搞宪法委员会，也有提设宪法法院的。这个问题要作为一个重要问题考虑和提出。怎么监督宪法执行？主要是依靠人民，十亿人。专门机构要不要？可以提两个方案，权衡一下。这个问题可以研究。就是设宪法委员会，也要设在全国人大和人大常委会下，全国人大一元化不要多元化。放在谁手里？放在大多数人手里可靠”[4]1473。尽管彭真同志对设立宪法法院没有提出明确的反对意见，但这种设置显然不符合我国政治制度的设计，因为我国的宪制是中国共产党领导下的人民代表大会制，中国共产党是我国最高政治力量，全国人大是国家最高权力机关，任何溢出这一政治体制的机构都不可能为中国政治制度所容纳。以宪法法院来审查国家最高权力机关的立法权并可能构成对党内法规文件予以合宪性审查的路径，在我国现实政治制度中不可能有存在的空间与土壤，因此设立宪法法院的设想最早即被否定。综合考虑之后，其他设立宪法实施监督机构的方案都被否定了，宪法实施保障的机构设立问题最终回到了是否要设立宪法委员会以及如何设立的问题上来。

根据彭真的意见，宪法修改委员会秘书处提出了两种方案：一是不设宪法监督机构的方案；
一是设立宪法监督机构的方案。彭真就该问题同邓小平交换过意见，邓小平很明确地说，不要搞宪法监督委员会。彭真又同胡耀邦交换意见，胡耀邦说，我也主张不要。这样，设宪法监督机构的方案就没有采用。[4]1473可见在20世纪80年代初期，立宪者就已经意识到了建立宪法实施保障机构的重要性，并试图在宪法中予以确立，但最终还是囿于中国政治制度的现实而不得不放弃，最终选择了一条不设专门宪法实施保障机关而由最高国家权力机关和它的常设机关监督和保障宪法的实施之路。曾参与1982年《宪法》制定的肖蔚云先生指出：“宪法的监督和保障，虽然需要专门的机构，但不是依靠少数人的力量所能解决的，‘文化大革命’中宪法遭到破坏，并非是因为没有监督宪法实施的机构，而恰恰是由于一个或少数掌握党和国家最高权力的人置宪法于不顾，破坏了宪法的实施，所以要保障宪法的实施不能只着眼于一个或少数有权力的人，而在于充分发展社会主义民主和党内民主，使国家政治生活民主化，在于广大人民和党员都能担负起维护宪法、保证宪法实施的责任，十亿人民的力量是最大的力量，十亿人民保证宪法的实施，这是最大的保证”[5]64-65。因此，最终保证宪法实施的机关是全国人大及其常委会，而不是通过设立宪法委员会来保障宪法实施。但从彭真的解释中也能看出，彭真本人并没有把设立专门保障宪法实施机构的可能性完全否定，而是认为随着未来情况的发展，或许有设立这种机构的可能。参与宪法草案起草的肖蔚云先生是这样解释的，他说：“最高国家权力机关和它的常设机关既是最有权威的机关，又可以经常性地监督宪法的实施，这样做比较适合我国的实际情况，也体现了全国人大统一行使最高国家权力的政治制度。”[5]69

(二)学术界关于设立宪法保障机构的讨论

1982年《宪法》颁行之后，法学界仍有不少学者提出设立宪法委员会作为全国人大的专门委员会的建议。1993年对《宪法》部分内容进行修改时，一些人提出在全国人大内部设立专门委员会性质的宪法监督委员会，并建议在《宪法》第70条中增加这方面的规定。中共中央在《关于修改宪法部分内容的建议的说明》中认为，根据《宪法》第70条的规定，全国人大可以设立专门委员会性质的宪法监督委员会，宪法可以不再作规定。[6]119

自1982年《宪法》公布施行至今，40年的宪法实施实践证明，全国人大及其常委会作为宪法明确规定的宪法实施保障机关在监督宪法的实施方面存在诸多问题，对此，吴家麟教授曾分析过，他认为：“我国监督宪法实施的机构是全国人大及其常委会, 这在政治体制上说是适宜的, 但实际上难以发挥作用。全国人大由近3000名代表组成，每年召开一次会, 会期只有两个星期左右，这十天来要听好几个报告，要讨论、审议、酝酿、表决，很难在监督宪法的实施上有所作为。全国人大已经到了第七届了，还没见过到哪一届全国人大的哪一次会议在监督宪法实施方面采取过什么行动。全国人大常委会人数少，每两个月开会一次，本来可以在监督宪法的实施方面多发挥作用，但由于立法任务繁重，顾不了审查和处理违宪问题，事实上全国人大常委会除了发出严格遵守宪法、加强教育之类的一般口号之外，从来没有讨论和处理过具体的违宪问题。”[7]这与立宪者当时所设想的状况完全不同，既没有人大代表曾针对违宪行为提出过意见，也没有专门委员会曾就违宪问题发表过看法。直到2000年《立法法》规定了法规备案审查制度，相关国家机关或公民个人及社会组织可以依照法律规定针对法规的合宪性问题提出审查的要求或建议，越来越多的公民个人或组织开始针对违宪行为向全国人大常委会提出审查建议，但最终由于缺乏一个专门的受理机构而使这些审查建议往往陷入不了了之的结局之中。我国备案审查的实践也表明，若缺乏一个协助全国人大及其常委会进行宪法监督的专责机构，就难以保证宪法监督工作有效进行。因此，宪法学界一直没有停止过对设立何种宪法实施专门保障机构这一问题的学术探索。

学术界比较一致的意见依然是期待在全国人大之下增加一个专门委员会即宪法委员会。例如吴家麟教授在1991年就提出过这种建议，他主张成立全国人大宪法监督委员会，受全国人大领导，在全国人大闭会期间，受全国人大常委会领导。[7]韩大元教授建议由全国人大设立专门的宪法委员会，协助全国人大及其常委会监督宪法的实施并负责研究审议违宪争议，拟定争议处理决定。[8]胡锦光教授建议设立宪法委员会，其性质为全国人大的专门委员会，其地位是全国人大和全国人大常委会的协助机构，并不具有宪法上的独立地位。[9]秦前红教授建议：在全国人大设立专门委员会性质的宪法委员会，协助全国人大及其常委会监督宪法实施，具体负责研究和审议违宪争议，草拟争议处理决定。[10]可见，在全国人大之下设立宪法委员会作为协助全国人大及其常委会监督宪法实施的专门委员会这一设想，获得了多数学者的认同。不过，也有学者建议设立与全国人大常委会地位平行的宪法委员会，如林来梵教授就持这种观点，他主张设立直属于全国人大并与全国人大常委会平行的宪法委员会或借鉴中央军事委员会、国家监察委员会的模式，设立由中共中央和全国人大双重领导的与全国人大常委会平行的宪法委员会。[11]持此观点的还有江国华等学者，他们也主张：“宪法委员会设在全国人大之下作为全国人大的常设机关，与全国人大常委会地位平行。”[12]

然而，设立与全国人大常委会地位平行的宪法委员会，以作为全国人大的第二个常设机关是否可行？按照江国华等学者的观点，“宪法委员会作为全国人大的常设机关，负责监督宪法实施，有权对全国人大常委会制定和批准的法律法规进行审查，可以有效避免全国人大常委会‘自我监督’的逻辑悖论。由于全国人大常委会作为全国人大的常设机关，其制定的非基本法律及其所作的法律解释、法律修改，以及其批准的自治条例和单行条例、国务院的行政法规、省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，在数量上要远多于全国人大制定的基本法律，在细密程度上也远甚于全国人大制定的基本法律，在违宪的可能性上也远高于全国人大制定的基本法律。因此，全国人大常委会制定或批准的法律法规不能被排除在审查范围之外。这就内在的要求宪法委员会的法律地位至少不能低于全国人大常委会，否则，宪法监督的权威性和有效性难以保障。在人民代表大会制度的体制下，宪法委员会不宜比全国人大常委会地位更高，因此，将宪法委员会设定为全国人大的常设机关是适宜的”。这种观点似乎十分合理，但却忽视了全国人民代表大会与其常委会的地位，不符合中国宪制。按照现行宪法制定者的原初意图，全国人大常委会虽然是全国人大的常设机构，但全国人大与全国人大常委会都是行使国家立法权的机关，1982年2月27日，宪法修改委员会秘书长胡乔木在宪法修改委员会第二次全体会议上说：之所以设立常委会，主要是弥补全国人大人数多、开会时间短，不可能有充分时间来考虑立法以及其他许多问题的困难，人大常委会享有仅次于人大的很广泛的权力，由于人大常委会经常开会，这样就起了一个国会的作用，跟一个经常工作的国会差不多的作用。[13]3951982年4月22日，宪法修改委员会副主任委员彭真在第五届全国人大常委会第23次会议上作《关于宪法修改草案的说明》时指出：全国人大是一元化的最高国家权力机关，行使国家最高权力。草案将原来全国人大的一部分权力交由它的常委会行使，来解决发挥国家最高权力机关作用的问题，因为，全国人大常委会委员实际上也可以说是常务代表。[13]437可见，作为国家最高权力机关的全国人大及其常委会是一体的，它们共同发挥着其应有的作用。在我国，全国人大常委会委员长是国家元首的一部分，它与国家主席共同行使国家元首的职权。刘少奇在关于1954年宪法草案的报告中说得很清楚：“适应我国的实际情况，并根据中华人民共和国成立以来建设最高国家权力机关的经验，我们的国家元首职权由全国人民代表大会所选出的全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国主席结合起来行使。我们的国家元首是集体的国家元首。”[14]157肖蔚云对此指出：“这种集体国家元首表现为全国人大常委会集体决定的内容和国家主席执行相结合的形式，这是我国国家制度的一个特点”。[5]69由此可知，全国人大常委会作为全国人大的常设机关，既是国家立法权的行使机关，也是国家元首制度的组成部分，这种宪法上的崇高地位是除了全国人大以外的任何国家机关所不能比拟的。所以，再设立一个与之宪法地位相同的国家机构何以可能呢？即使要在全国人大之下设立一个宪法委员会，也只能作为全国人大的一个专门委员会，否则，不仅直接冲击国家权力机构的设置，而且也会使宪法委员会与常委会之间的关系变得难以协调。所以，设立与全国人大常委会地位相当的宪法委员会这一建议在目前是不合乎我国政治体制的，也不符合立宪者原初意图。因此，唯一可行的方案就是在全国人大之下设立一个专门委员会性质的宪法委员会，并在全国人大闭会期间受全国人大常委会的领导。

(三)宪法监督专责机构的确立

十三届全国人大一次会议通过的《宪法修正案》第44条规定，《宪法》第70条第1款中“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。”修改为：“全国人民代表大会设立民族委员会、宪法和法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。”该《宪法修正案》对全国人大专门委员会的调整是由十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》(以下简称《方案》)首次提出的，《方案》指出：“全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会。为弘扬宪法精神，增强宪法意识，维护宪法权威，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会。全国人大宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。”《方案》与宪法修正案关于宪法监督专责机构的确立，对于落实党的十九大提出的“加强宪法实施与监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”的新时代要求具有重大的实践价值。2018年6月，全国人大常委会通过了《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，将《方案》赋予宪法和法律委员会的新职责法律化。依照《方案》与《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，全国人大宪法和法律委员会被正式确立为协助全国人大及其常委会监督宪法实施的专门机构，将担负起推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等新的工作职责。[16]

自1982年《宪法》正式确立了由国家最高国家权力机关作为宪法监督主体的体制后，党中央和全国人大及其常委会就围绕如何健全和完善我国宪法监督机制与程序作出了一系列制度安排，最终形成了独具中国特色的备案审查制度与合宪性审查制度。该制度虽已确立，但任何制度都需要不断发展与完善，我们认为我国目前确立的宪法监督制度仍需从以下四个方面进行丰富与完善：

(一)合宪性审查对象应扩展至违宪行为

当下我国的合宪性审查制度确立的审查对象是规范性法律文件，其尚未将违宪行为纳入审查对象范围。事实上，无论是从1982年《宪法》制定者的意图出发抑或是从宪法文本的规定出发，违宪行为均被视为一种严重违法行为(6)2001年11月2日李鹏同志在全国人大及其常委会常委会立法工作会议上指出：”违宪是严重的违法行为“(参见《十五大以来重要文献选编》(中)，北京：人民出版社2001年版，第1437页)。同时，《刑法》第245条规定了非法入侵住宅罪，《治安管理处罚法》第40条规定了非法侵入住宅行为的行政处罚措施。，必须予以责任追究。现行《宪法》中规定的 “一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”的条款，是1982年12月3日宪法草案在五届全国人大五次会议大会主席团审议中，彭真同志同意并支持解放军代表刘志坚的意见而增加到总纲中的。[4]1487这是为铭记1954年《宪法》被违宪行为严重破坏致其形同虚设的历史教训而专设的责任条款。党和国家领导人以及党政重要政治文件均反复重申这一责任规定。

胡锦涛同志在纪念现行《宪法》公布施行20周年大会上要求全国人大常委会“要切实担负起监督宪法实施的职责，坚决纠正违宪行为”[17]458。习近平同志在纪念现行《宪法》颁行30周年大会上重申“一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究”[18]11。2018年1月，习近平总书记在十九届二中全会第二次会议上再次提出，全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法监督职责，坚决纠正违宪违法行为。[18]2062018年2月习近平总书记在主持十九届中央政治局第四次集体学习时以及同年8月在中央全面依法治国委员会第一次会议上均强调指出：“一切违反宪法法律的行为，都必须予以追究。”[18]217,230

可见，追究违宪行为的法律责任不仅是现行宪法制定者的原初意图，而且是现行宪法颁行以来始终为党和国家重要领导人所坚守的宪法规范，因此违宪行为必须追责的宪法承诺应当兑现，以保障、监督宪法实施为目的的合宪性审查制度就应当将违宪行为纳入审查范围之中并具体规定其宪法责任的追究机制，这是落实宪法庄严承诺以及贯彻习近平法治思想的制度保障。

(二)强化合宪性审查程序的专门性、统一性与规范性

长期以来，宪法监督程序或合宪性审查程序的设置一直是制约我国宪法审查制度健全与发展的瓶颈问题。2002年12月4日，胡锦涛同志在纪念1982年《宪法》颁布实施20周年的大会上明确提出了“要抓紧研究和健全宪法监督机制，进一步明确宪法监督程序”；
2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法施行30周年大会上重申“健全监督机制和程序”这一要求；
2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“要进一步健全宪法实施监督机制和程序”的任务；
2014年10月《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也提出要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”；
2017年10月党的十九大报告在中国特色社会主义新时代背景下再次提出了“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作”要求。

应当说，党中央是非常重视我国的宪法监督或合宪性审查程序建设的，目前无论是党内法规备案审查制度还是国家层面规范性法律文件的合宪性审查制度，相关的审查程序均已规定，可以说，我国备案审查或合宪性审查程序业已初步确立。问题在于，由于党内法规和国家层面规范性法律文件在性质上存在差异，因此我国的合宪性审查制度针对不同的审查对象设置了不同的审查程序；
不唯如此，仅就国家层面规范性法律文件的合宪性审查或备案审查而言，不同审查主体所遵循的审查程序亦有所不同。总体来说，我国合宪性审查程序的设置存在统一性、专门性及规范性程度不高的问题。

其一，党内法规和规范性文件的合宪性审查程序各异，缺乏专门与统一的审查程序。党内法规和规范性文件的备案审查与国家意义上的合宪性审查，由于审查主体与党国体制的不同，直接导致了两套审查制度在程序上的不同。事实上，我国合宪性审查制度存在着四种不同的程序：一是党内规范性文件的合宪性审查程序；
二是法规的合宪性审查程序；
三是法规外的其他规范性文件的合宪性审查程序；
四是司法解释的合宪性审查程序。党内法规与规范性文件合宪性审查程序是由2013年中国共产党通过的《党内法规和规范性文件备案规定》确立的，其中第10条规定了主动性备案审查的程序，该程序依次是：(1)审查中发现党内法规和规范性文件存在“同宪法和法律不一致”等问题的，中央办公厅法规工作机构经批准可以建议制定机关自行纠正；
(2)制定机关应当在30日内作出处理并反馈处理情况；
(3)逾期不作出处理的，中央办公厅提出予以纠正或者撤销的建议并报请中央；
(4)中央决定是否予以纠正或撤销。法规的合宪性审查程序是由《立法法》第99—101条与《法规、司法解释备案审查工作办法》确立的，提请人要求或建议的合宪性审查属于被动性审查，当然，具体负责审查的机构可以进行主动审查；
被动审查与主动审查的程序基本相同，被动审查只是比主动审查多了一道提起程序。地方政府规章等其他规范性文件的备案审查程序是由地方性法规确立的，其中有10个省、自治区、直辖市地方性法规(7)这些地方法规包括：《黑龙江省人民代表大会及其常务委员会立法条例》《山西省地方立法条例》《山西省各级人民代表大会常委委员会规范性文件备案审查条例》《上海市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》《浙江省地方立法条例》《安徽省各级人民代表大会常务委员会监督条例》《福建省人民代表大会及其常务委员会立法条例》《海南省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》《贵州省地方立法条例》《贵州省各级人民代表大会常务委员会监督条例》《西藏自治区立法条例》。确立了合宪性审查程序。司法解释合宪性审查程序是由十届全国人大常委会第四十次委员长会议于2005年12月16日通过的《司法解释备案审查工作程序》首次确立的。该《司法解释备案审查工作程序》规定，最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释，应当自公布之日起30日内报送全国人大常委会备案。国务院等国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为司法解释同宪法或者法律相抵触，均可向全国人大常委会书面提出审查要求或审查建议。上述合宪性审查程序，除了法规与司法解释备案审查与合宪性审查程序规定基本相同外，其他审查程序都存在较大差异，造成差异的主要原因是审查主体不同：党内法规合宪性的审查主体是中央办公厅；
国家层面的合宪性审查主体，在中央是全国人大常委会，在地方则是省级人大常委会。

由于我国同时存在四种不同的合宪性审查程序，使得一个单一制的主权国家缺乏一种统一的、专门的合宪性审查程序。既然合宪性审查均把是否与宪法相一致作为宪法审查的唯一标准，把是否满足合宪性要求作为判断法律、法规、规章、司法解释等规范性文件是否具有法律效力的依据，自然就应当在审查程序上统一起来，不能各自为政。

其二，合宪性审查程序规范性程度较低，缺乏明确的时效限定。规范性是指文字语言表述要合乎概括、清晰、明确的基本要求，凡是缺乏明确的方式、步骤或方法的提炼就属于规范性不够强。无论是党内法规和规范性文件的备案审查程序还是《立法法》规定的合宪性审查程序抑或是地方省级权力机关制定的合宪性审查程序，规范性程度较低，缺乏明确的时效限定。譬如《党内法规和规范性文件备案规定》就对主动性备案审查的程序作如下设置，若审查中发现党内法规和规范性文件存在“同宪法和法律不一致”等问题的，中央办公厅法规工作机构经批准可以建议制定机关自行纠正，那么其中批准的主体是谁？若制定机关逾期不作出处理的，中央办公厅提出予以纠正或者撤销的建议并报请中央，这里的“中央”具体指的是哪一个机构？是“中央政治局”还是“中央政治局常委会”？或是“中央委员会”？ 反观《立法法》中规定的合宪性审查程序，则缺乏规范性提炼。因此，如果从规范性要求出发，则可将全国人大常委会的合宪性审查程序凝练为：(1)提请主体；
(2)分送审查或主动审查；
(3)提出意见；
(4)制定机关的反馈处理意见；
(5)审查机关的撤销或废止议案；
(6)委员长会议审议决定；
(7)常委会解释与决定；
(8)向当事人反馈与社会公开。如果采用这种对各个审查环节进行提炼的方式，将会使得合宪性审查的程序一目了然，步骤明确。同时，合宪性审查程序的各个程序节点几乎皆缺乏明确的时效限定，从而使程序失去时效性。譬如，全国人大常委会的合宪性审查程序中，针对提请人提出审查建议的，由常委会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。其中，对提请人的建议何时予以回复以及何时送交有关机构审查均未有时效规定；
再如，全国人大专门委员会、常委会工作机构在审查、研究中若认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，多长时间内应当向制定机关提出书面审查意见、研究意见？具体审查机构认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，多长时间应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议？该建议案在何时由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定？全国人大常委会会议何时予以审议作出决定？诸如此类的各种审查环节，均缺乏对时效的规制。

综上所述，基于合宪性审查程序对专门性、统一性与规范性的要求，我们建议应当制定专门的“合宪性审查程序法”，将目前合宪性审查相关程序规范上升为法律(8)具体建议可参见范进学《论〈合宪性审查程序法〉的制定与起草》，载《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2019年第3期；
亦可参阅范进学《完善我国合宪性审查制度与机制研究》，译林出版社2021年版，第261—298页。，以此使我国合宪性审查工作得以法律化、制度化与程序化，增强宪法实施和监督的规范性。

(三)强化国家机关在合宪性审查工作的积极作用

2000年通过的《立法法》规定，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和省级人大常委会有权向全国人大常委会书面提出进行法规合宪性审查的要求，且规定了有关专门委员会应根据此种要求提出审查意见的义务。至2015年《立法法》修改，上述规定也被原封不动地予以保留。然而《立法法》颁行20多年来，没有一个国家机关依据《立法法》的规定向全国人大常委会提出过进行法规审查的要求。2013年，全国人大常委会法工委法规备案审查室副主任田燕苗曾在一次官方讲座中透露，“从2004年5月全国人大常委会法工委法规备案审查室成立以来，共收到公民、组织提出的审查建议千件左右，最近五年来，共收到各类审查建议336件”；
但对五大国家机关提出审查要求的情况只字未予介绍。[19]这似乎从侧面印证上述五大机关在此期间从未提出过法规审查要求。2017年，全国人大常委会法工委主任沈春耀在首个备案审查工作情况报告中明确承认，十二届全国人大以来“没有收到过有关国家机关提出的审查要求”。在此后连续四年的备案审查工作情况报告中，除2019年的工作报告未直接介绍有关国家机关提出审查要求的情况之外，其余几年的工作报告均直接明确指出当年“没有收到有关国家机关提出的审查要求”[20]。由此可见，尽管《立法法》在规范层面为上述五大国家机关参与法规合宪性审查工作提供了制度性程序机制，但五大国家机关却从未行使该权利。

根据相关学者的研究，五大国家机关之所以长期怠于行使《立法法》赋予的法规审查要求权，主要是由以下三个方面的制度因素造成的：其一，某些主体本身具有法规制定、审查和批准的权力，即其本身就具有自我纠错的机会，没有必要再提请全国人大常委会为其纠错，否则只能意味着这些机关自身的法规制定、审查和批准工作存在问题；
其二，对其他系统国家机关所制定的法规提出审查请求也在一定程度上违反了慎用监督权的政治禁忌。在现行体制下，国家机构内部之间存在着非对抗性合作的运行规则，导致有关机关根本不愿意冒着潜在的政治风险去行使这一权力；
其三，向全国人大常委会提出法规审查要求同时也意味着全国人大常委会的立法监督不力。[21][11]

总体而言，学者认为《立法法》规定的法规审查的要求权之所以长期得不到运用，是因为这种以暴露问题和准对抗式为基本特征的制度设计在以求同存异、强调合作为基本氛围的国家机关之间难以奏效。学者们针对这一问题提出了两种不同的解决思路，一种是主张适应国家机关之间既存的合作共赢观念，将这种刚性的对抗式的制度设计转向为“更为柔性的监督方式”，即通过将法律询问答复制度与常委会主动审查相结合的方式推动重要国家机关在法规审查工作中发挥作用，另一种思路则是尽可能整合现有制度的各种资源，形成“合宪性审查问题优先移送”制度。具体而言，即是指在各级人民法院审理案件的时候，若发现某个法律法规有可能违犯上位法，尤其是违反宪法，可基于当事人的请求，暂时中止审理程序，依据法院系统内部现有的案件请示制度，将案件提请最高人民法院，由后者初步审核之后，依据现行《立法法》第99 条第1 款，将该案件优先移送到全国人大具体负责立法监督工作的机关进行审查。

在笔者看来，《立法法》赋予五大国家机关的法规审查要求权之所以长期得不到运用，最主要的原因在于有关国家机关缺乏行使这一权力的内在需求。对于国务院、省级人大常委会这种本身具有法规制定和审查批准权的机关，基于其工作职责，是不会将职责范围内的纠错工作交由全国人大常委会负责，而对于非职责范围内的错误，这些机关基本上也是无暇关照，也即之所以不对其他系统国家机关所制定的法规提出审查要求，直接原因可能并非在于担心违反慎用监督权的政治禁忌，而是无时间、精力和能力去发觉其他系统国家机关制定的法规可能存在的问题。对于最高人民法院这种法律适用机关，其在司法审判过程中的确会注意到各种规范之间存在的冲突，然而对于这类国家机关而言，其最重要的需求是通过确定案件适用的规范来解决当事人之间的纠纷，而非对其他系统国家机关的立法工作指手画脚，所以当因规范冲突的原因而使纠纷持续处于僵持的状态，借助法律询问答复制度便是最为直接高效的解决方式。因此，《立法法》对于规范审查要求权的设置与有关国家机关的主要工作职责之间并无直接关系，即有关国家机关并无行使规范审查要求权的内在需求，这是规范审查要求权长期得不到行使的最主要原因。因此，为保障法规审查制度的权威性，应当考虑废止关于规范审查要求权的规定，并通过完善法律询问答复制度，一方面使得相关的法律执行和适用机关更加高效地解决社会纠纷，另一方面也能够充分运用国家机关对规范冲突的敏感性推动法规合宪性审查工作的开展。

(四)合宪性审查决定的效力应当具有溯及力

合宪性审查是推动我国宪法实施的一个重要方式。然而，关于合宪性审查决定的效力，普遍缺乏法的溯及力。对与宪法相抵触或不一致的规范性文件，经过审查并由其制定机构予以撤销或废止后，对依据该规范性文件作出的具体行为而导致公民权利受到损害如何救济的问题尚缺乏规定，这对于保障公民权利、实现实质正义具有诸多不利的影响。针对合宪性审查决定的溯及力问题，学界也存有争议。有学者主张“不能认为备案审查决定有溯及力，决定只是针对每个具体规范性文件具有效力，表明其被撤销、修改的结果，该决定无法溯及”[22]。而更多学者还是主张合宪性审查决定具有溯及力，如有学者主张：“我国未来仍然有必要在备案审查程序中专门规定撤销决定的溯及力问题，从而使得备案审查的结果能够兼顾法安定性与实质正义。”[23]还有学者认为：“合宪性审查决定的溯及力以不溯及既往为原则，但当公民的基本权利受到侵害时，合宪性审查决定中确认违宪的规范性文件应当自始无效。对于因违宪的规范性文件而正受到侵害的公民，应当恢复公民的基本权利，巩固公民对宪法的信仰，维护宪法的权威。”[24]我们认为，合宪性审查决定是否具有溯及力的问题，应当遵循有利于公民权利保障的原则，凡是有利于公民权利保障的合宪性审查决定应当具有溯及力，以使公民因违宪的规范性文件而受到侵犯的权利能够得到及时的救济。

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