我国排污许可证后监管问题与政策建议探索
时间：2023-06-16 13:10:04 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
黎荣清
（深圳深态环境科技有限公司，广东 深圳 518048）
环境污染一直是各国经济建设中不可避免的一道障碍，与西方发达国家相比，我国在污染处理方面相对落后。相关部门必须积极发挥在环境管理方面的作用。另外，市场机制、社会监督也应该相互关联。排污许可制稳步实施，是环境保护的一项有力措施，它是以环境保护为根本目的，控制污染排放，并对污染物的来源、去向等进行监管和控制。目前，证后监管工作存在管理基础薄弱、基层依证监管意识和能力不足、缺乏操作性指导和规制、诸多历史遗留难题待清理、尚未形成制度监管合力等问题，需从夯实监管基础、构建长效机制、加强信息化建设、深化制度衔接和协同管理、压茬推进依证监管规范化等方面，全面规范和强化证后监管。
1.1 证后管理平台不完善
全国排污许可管理信息平台是排污许可工作的重要载体，它的完整性决定着排污许可监管执法工作是否能够顺利进行。从当前情况来看，平台中证后监管模块缺少必要的功能，平台稳定性也有待提升，在部分高峰时间段会有卡顿现象，严重情况下平台无法正常运行，这严重降低了证后监管执法效率。并且，管理信息平台现阶段依然未与环保税、固废管理等系统进行连接，数据的不互通，导致无法从根本上处理交叉管理、管理盲区的问题。
1.2 全面覆盖有待深化
在我国国内，2020年已实现排污许可全覆盖，但数量与质量两方面还有待进一步加强。其中主要存在两方面问题，一是排污许可证的包含信息未完全达到一证式监管所提出的要求，当前实行的全覆盖主要是依据《固定污染源排污许可分类管理名录》（下文中简称名录），但是《名录》有历史的局限性，很多类型的污染企业都不在排污许可的管理范围中。二是排污许可管理范围及执行力度都未满足实际要求，排污许可证无需现场检查是否满足要求，仅通过材料提交，获得批准便可得到排污许可证，而提交材料的有效性等无从考究，使得证后监管存在有许多隐患[1]。
此外，由于各类因素的影响，常发生填报内容与企业实况存在较大出入的问题，造成很多企业严格执行规范却与原本要求逐渐偏离，生态环境主管部门依证监管基础不牢固。
1.3 缺乏必要的指导
证后监管工作专业性强，技术要求较高，并且有着管理面广、信息量大等特点，但当前证后监管缺少相应的管理支撑、技术支撑，这使得证后监管工作始终流于表面工作，无法落实。具体表现在三个方面：首先缺少有效的管理机制，证后监管的工作流程，以及工作方式等都待统一；
其次，对重点行业设置技术指导相关文件。社会由多行业构成，而这些行业的排污标准，以及证后监管标准等都有区别，在缺少基础建设、专业性强、与多领域有关联的背景下，若没有可靠的技术指导，证后监管也难以到位；
第三，当前满足要求判定标准不一，对证后监管造成一定影响，在排污许可的排放标准和技术规范间，甚至排放标准本身，都会对监测数据有不同的判定结果，若是两者都间接或直接明确，排放污染物的排放浓度达标，是指任一有效日均值均满足排放浓度限值要求，但在部分排放标准中又规定“可将现场获取的采样结果作为实行后续相关规定依据，以及是否符合排污规定的判定依据”，在一些特殊市场领域中，关于技术规范落实了豁免时段，但排放标准执行中没有具体规定，使一些执法人员在执法中对监测数据的应用感到困惑[2]。
1.4 生态环境管理未形成有效的监管合力
从现状来看，各环保制度之间的连接性较差，未有效整合监管力量。一是排污许可证审批、发放部门与监管执法部门联动性差，比如，审批部门不涉及监管执法，执法部门又不涉及审批部门，这使得执法部门与审批部门之间沟通不足，证后监管有较高难度。二是目前许可排放标准以污染物质排放管理标准为基准，但在一些行业里，当前使用的执法标准已经无法跟上时代变化，不满足精细化监督管理要求。三是目前的排污许可没有统一污染物排放相关数据，固体废物管理信息平台的价值未体现，数据来源多种、数据重复提交等现象频繁出现。四是污染物监督监测无法为证后监管提供有效帮助，尽管证后监管部门可通过监测来获取关键信息，但缺失问题导向以及目标导向，使得信息收集效率过低，难以满足实际工作的要求，同时两者还为形成协同工作机制。五是群众缺少必要的环保意识，没有参与监管的途径，排污许可内容多、专业性强，普通群众对排污许可的理解程度较弱，难以正确识别企业的排污是否合规，而环保部门虽具有技术、专业性条件，但实际机制缺失，不能进行合理引导、详细宣传，使得群众参与这一有效途径被搁置，未发挥出其应有的价值[3]。
2.1 夯实依证监管执法基础
提高依证监管执法全面覆盖，可从四个方面入手：一，尽快完善与固废、土壤相关的排污许可指导文件，把工业固废及土壤保护要求纳入排污许可证后管理中；
二，制定环保单行法，把温室气体、工业工程（海洋工程）等纳入排污许可证后管理中；
三，根据行业分类，总结前期排污许可管理经验，修编《名录》，健全分类管理、拓大管理范围；
四，应当深入贯彻“核发一个行业、清理一个行业”理念[4]。强化清理与分类，使全覆盖可以落到实处。其次，提高全覆盖质量，可从这几个方面入手：一，分行业相应优化排污许可证信息平台各系统模块的设计，提高规范性与操作性，让企业能够清晰履行责任；
二，健全行业污染物排放标准、排污许可申请与核发技术规范等文件，对已实施的文件内容做效果评估，根据评估结果对文件进行调整、完善，持续精简优化、规范明确排污许可证内容；
三，出台质量核查相关技术指导文件，并且有规划的组织核查活动，保证排污许可、执行报告等质量；
四，严格执行限期整改文件中的相关要求，对于由于用地、规划等原因而未能补全环保手续的各行业企业，要求其积极学习先进管理方式，并应用到业务中，进行生产整顿[5]。
2.2 构建依证监管长效机制
首先，应当做好执法监管规划，将排污许可执法监管纳进生态环保执法年度工作中，推行以排污许可证载明事项为重点的清单式执法检查，并且构建执法评估系统，便于及时核对执法检查方案，纠正其中存在的问题。其次，建设“全联动”机制，相关部门须设计好顶层、路径规划，从全局角度出发进行督导；
省级相关部门作为枢纽，以环保要求与排污企业的现状；
市级相关部门应当核查方案，并进一步细化方案内容，提高方案的可操作性，提高执法效果。同等级部门间需要各自做好主管业务，比如审批部门要严管发证数量及质量；
监测部门则要严管排污企业自检工作，并和执法监测形成协同效果；
执法部门根据实况设计检查方案，将之积极落实，相关部门间应当有信息互通机制，在发现异样后，可根据不同部门的主观业务进行合理分配[6]。再次，推进“全过程”依证监管，着重加强事中与事后监管，进一步优化排污许可证后管理工作，对排污单位遵守排污许可产生有力的督促作用。执法部门根据企业依法持证排污、执行报告、信息公开等方面进行“全过程”监管执法。最后，面对日趋繁重的环境监管任务，环保执法部门受限于执法力量的不足，现有监管力量难以做到全覆盖、高效率地进行证后监管工作，因此须构建环保合规评估和执法检查有机融合的机制，提高环保监管效能。可通过购买第三方技术服务的方式，委托专业机构对企业进行环保合规评估，执法人员针对合规评估中存在问题的，企业重点执法检查。以企业排污许可管理类别、证后监管要求等为标准，确定执法检查所采取的方案与频率，优化执法方式，提高执法效能。除此之外，应当将所有执法记录存档，执法人员通过信息系统记录执法数据，处罚结果也将计入企业信用公示平台，一些严重违规事件及特殊违规事件须交给中央环保督查机构，确保环保执法的公正，提高企业持证排污意识[7]。
2.3 监管执法信息化建设
排污许可证是允许排污单位排放一定数量污染物的凭证，包含污染产生、污染治理、排放限值等，涉及内容繁多、要求较高，执法部门在执法工作时若仅依靠各项文件，其困难程度可想而知，为提高执法质效，信息化执法工具开始受到关注，信息化监管执法成为当前的主流方向。参考国外先进的管理经验，构建一证式管理信息化系统，建设高效、高质的监管模式，促进数据资源互通，创造信息共享污染保护新环境，是当前提升证后监管水平的有效途径[8]。
2.4 强化制度衔接与协同管理
严格贯彻排污许可制，设计一系列管理制度，并有效执行，协同做好管理工作，具体可从三个方面入手。一，建设相关管理制度衔接、融合、联动机制，进一步推行排污许可制度改革，对当前环保制度进行整合，建立源头控制、过程精调、责任追究的制度体系，尽可能实行全周期管理，特别是针对固定污染源[9]。以统一污染物排放数据和信息平台关联整合为主线，规范执行文件数据，与环境统计、环保税申报等工作进行衔接，避免企业排污数据二次申报，贯彻简政放权，减轻企业负担。二，强化依证监管关联企业征信体系，把问题企业的违规操作计入企业征信系统中，提高征信约束力，同时将这些企业列入重点监管名单中，增加检查频次与检查力度，强有力的督促其落实排污许可义务。三，建设公共监督机制，通过制定政策、信息公开等手段，将平台信息可视化、公开化，建设公共参与机制，提升宣传力度，使群众能够参与监督工作，共同对企业的排污行为进行监督，发挥监管的实际价值[10]。
2.5 增强监管支撑体系建设
围绕技术指导、能力建设以及经费保障的情况，构建监管支撑体系。首先，应当制定并执行依证监管指导文件，细化、明确相关生态环境主管部门在依证监管的职责，以及记录、公布检查信息等工作。另外，是要修订重点行业监管执法文件，为现场执法提供技术指引，明确检查重点与要求，规范执法[11]。
监管能力建设可分为两个方面，一是为执法培训及人才选拔，促进检查执法队伍整体业务能力提升，适应“一证式”改革带来的变化；
二是为构建引导、监管机制，对培育、借助外部技术力量给予高度重视，为检查执法工作提供技术支撑。而在经费保障方面，排污许可归属行政，不可与任何企业存在经济交易，当地相关部门承担工作经费支出[12]。
综上所述，排污许可制度建设，应在证后监管存在的问题基础上，从夯实监管基础、强化支撑体系建设、构建长效机制、加强信息化建设等方面入手，全面规范和强化证后监管执法工作。
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