冒名顶替入学的行政法规制与权利救济

周钟敏，周佑勇

(1.东南大学 法学院, 江苏 南京 211189;2.中央党校(国家行政学院) 政治和法律教研部，北京 100091)

2020年，“山东农家女被冒名顶替上大学”事件再次引发社会对冒名顶替入学问题的关注。从2001年的“齐玉苓案”，到2015年的“王娜娜案”，再到如今的“陈春秀案”“苟晶案”，这一系列案件背后折射出法律规制不力、受教育权保护不足等法律问题。从既有的案件来看，冒名顶替入学是顶替者在招生录取中使用伪造的入学材料顶替他人入学的违法行为，该行为不仅是对被顶替者受教育权等个人权益的严重侵犯，而且也破坏了高考招生录取秩序和教育公平，有予以法律规制的必要。在此背景下，2020年12月26日颁布的《刑法修正案(十一)》增设“冒名顶替罪”，明确将冒名顶替入学纳入刑事制裁范畴。作为一种工具化主义的刑法，其主要功能是通过惩罚严重危害社会的行为，从而实现维护社会秩序的目的[1]。继《刑法修正案(十一)》将冒名顶替行为入刑之后，2021年4月修订的《教育法》通过强化冒名顶替行为的法律责任，进一步完善了对冒名顶替入学的规制。(1)根据2021年修订的《教育法》第77条的规定，顶替者及相关人员需承担的法律责任共有三种，即刑事法律责任、行政法律责任和政务处分。这种事后规制的手段，仅仅是对已发生案件的处罚和制裁，并不足以完全弥补被顶替者已经遭受的权利损害，仍需结合其他规制方式加以解决。受招生录取性质认定的影响，现有的规制仍然存在程序规制缺失、高校审查职责不明等困境，这也是导致冒名顶替入学案件频繁发生的重要原因。

另外，被顶替者的重新入学和责任赔偿诉求也存在法律和现实上的难题。面对被顶替者重新入学的需求，《教育法》第77条第4款仅仅是原则性地规定被顶替者可以申请恢复入学资格，但被顶替者入学资格的恢复并不意味着可以重新入学。在法律规范过于原则的情况下，面对学校的专业设置、学历级别以及招生名额等实际情况的变化，被顶替者如何重新入学仍有待探讨。在责任赔偿方面，也存在民事赔偿类型单一、高校赔偿责任缺失的问题。

对于这些问题，理论界主要是从刑法和民法的角度切入展开规范层面的探讨。在刑法领域，学者将研究的重点放在冒名顶替行为是否应该独立入刑之上[2]。而在民法领域，学者更为关注的是对冒名顶替入学的民事救济问题[3]。然而，却鲜有学者从行政法层面进行研究。对于冒名顶替入学问题，高校在招生录取过程中应履行何种义务和承担何种责任？被顶替者又该如何恢复入学资格并重新入学？对此，实践并没有一个清晰的界定。因而，本文特就此专门展开讨论。

(一) 现有规制手段存在的困境

为回应社会关切，维护教育公平，新修订的《教育法》与《刑法修正案(十一)》形成有效配合，进一步完善了对冒名顶替入学行为的法律规制。新法通过制裁的方式使违法主体承担不利后果，能够使公众感受到法律的保护，并对犯罪分子起到威慑作用，具有较强的宣示意义[4]。但是，这种事后惩处的手段也存在一定的局限。具体而言，法律得以惩罚顶替者的前提是其已经实施了盗用、冒用他人身份的行为，并且已经实际上取得了他人的入学资格。顶替者所实施的行为已经完成并造成了被顶替者受教育权的损害。与事后惩罚相比，事前预防更为重要，要彻底消除冒名顶替行为的发生，还需在招生录取过程中注重程序控制等规制手段的运用。遗憾的是，现有的规制方式仍存在以下的困境。

第一，程序规制缺失。“程序是法治和恣意而治的分水岭”“理想的正义是形式要素和实体要素之和”[5]——这些耳熟能详的法谚均揭示出程序对于限制公权力和保障私权利具有的重要意义。正当程序是现代行政法律制度的核心，其要求行政权力的运行过程公开透明，符合最低限度的程序公正标准。从实践来看，在高校实施的招生录取过程中却缺乏有效的程序规制手段，这主要表现为两点。

其一，招生程序不透明，信息公开程度不足。招生程序公开和透明是保障考生权利、实现教育公平的重要手段。它不仅要求招生考试、录取以及入学情况等信息保持顺畅流通，而且能够被考生和他人知晓。据此，教育部颁布的《关于进一步推进高校招生信息公开工作的通知》(以下简称《通知》)明确要求高校招生信息“十公开”，并制订公开事项清单。但经过梳理可以发现，现行规定并不能满足对冒名顶替入学行为进行程序规制的要求。在考试信息公开方面，现有规定将考试信息视为工作机密，豁免予以公开，无法保障考生和利害关系人的知情权。根据《教育工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》第5条的规定，考生档案资料和答卷属于工作机密，“只限一定范围的人员掌握，不得擅自扩散和公开”。这里的“一定范围的人员”，是指招生考试考务工作人员，原则上不包括考生、利害关系人和其他社会公众。考生档案资料和答卷等考试信息的豁免公开虽有利于维护考试秩序和个人隐私，但不利于对冒名顶替行为的规制。譬如，在冒用学籍自行考试事件中，顶替者使用伪造的档案资料，冒用被顶替者的身份，自己参加考试并据此获得录取资格。此时，如果被顶替者能够及时查阅顶替者提交的档案资料，也许就可避免自己的学籍和身份被冒用。在录取程序的信息公开方面，现有规定的内容流于形式，无法满足社会公众的知情权和监督权。从实践来看，录取共分为制档、阅档、录退等多个环节。在上述环节中，教育考试机关和高校所获得信息的公开度决定社会公众知情权的实现程度。根据《通知》的规定，所谓录取程序公开，仅仅是要求教育考试机关和高校应当公开投档规则、填报志愿时间及录取各阶段时间安排等信息，而投档、阅档及预录取过程中形成的关键信息却不属于信息公开的范畴。另外，在录取流程的各个环节，教育考试机关和高校也没有坚持社会公众参与的公开性原则。在录取过程中，由于社会监督的缺位，也给教育考试机关及高校的招生人员协助实施冒名顶替行为提供了可操作空间。在录取结果公开方面，现行规定并未要求高校向社会公众公开录取名单。根据《通知》的规定，所谓录取结果公开，是指高校应当公开录取信息查询办法、高校分批次、分科类录取人数和录取最低分，而不是将录取名单予以公开。这不仅剥夺了社会公众的知情权，而且也为冒名顶替者提供了便利。在冒名顶替事件中，顶替者通过截取他人录取通知书的方式顶替他人入学，而被顶替者因录取通知书被截取，故很难得知自己被顶替入学的事实。

其二，考生的参与权保障不足。行政程序不仅是实现实体正义的技术性工具，也具有自身的程序性价值，如增强行政决定的可接受性、准确性和公正性，这都离不开当事人的参与[6]。考生的参与，通过告知、说明理由等方式，能防止招生录取决定脱离法律的约束，增强录取决定的合法性。高校亦能在与学生的互动中注意到录取决定在事实方面的错误，从而确保录取结果的正确性。但在考生参与权的保障上，与录取结果有直接利害关系的考生并没有真正参与到招生录取过程之中，也没有充分表达自己的意见，更没有对招生录取结果的形成发挥有效作用。在既已发生的案件中，正是因为被顶替者往往只能得到一个最终的结果，并没有与高校之间形成有效的沟通和互动，才使得冒名顶替行为频繁发生。

第二，高校的审查职责不明确。由于现有教育法律法规的规定过于模糊，导致高校在招生录取中的审查职责难以明确。在法律层面，《高等教育法》第19条仅仅规定高校应当审查考生的身份条件和考试成绩要求。在规范性文件层面，教育部历年颁布的《普通高等学校招生工作规定》也并未赋予高校对考生思想品德、身体健康状况的审查职责，而是将其交由考生所在学校和教育行政机关负责。另外，高校在进行入学资格审核时也存在审查不足的问题。从既已发生的案件来看，顶替者主要是通过截取录取通知书、伪造或违规办理学籍和户籍材料等方式使其能够通过高校的入学资格审查。也就是说，作为招生录取的最后一道防线，高校的审查方式和能力直接决定顶替者是否能够冒充他人入学。实践证明，高校的审查方式存在明显的不足。譬如，在“冒名顶替陈春秀上大学”事件中，由于学院未对顶替者的身份和入学材料进行实质性审查，顶替者才得以冒充陈春秀上学。

(二) 被顶替入学者的权利救济难题

在冒名顶替入学案件中，顶替者实施的顶替行为，不仅侵犯了被顶替者的姓名权等人身权益，其实质也是对被顶替者接受高等教育权利的剥夺。因此，在权利救济上，被顶替者主要有责任赔偿和重新入学两个方面的权利诉求。

自2008年“齐案批复”被废止之后,法院已无法直接适用《宪法》中的受教育权条款对被顶替者的权利予以救济。(2)在“齐玉苓案”二审期间，最高人民法院根据山东省高级人民法院的提请，作出了《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》(法释〔2001〕25号)，但是，该批复已于2008年被最高人民法院予以废止。针对此类行为，被顶替者大多以“人格权遭受侵害”为由通过民事途径寻求救济，但由于法律规定的阙如，其仍然存在以下局限。一是经济损失赔偿数额难以确定。《民法典》第1182条适当调整了侵害人身权益造成财产损失赔偿数额的计算方法，赋予受害人选择权[7]。但可惜的是，《民法典》并未明确具体的经济损失赔偿标准，仅仅规定应按照被顶替者受到的损失或顶替者获得的利益予以赔偿。如果双方就赔偿数额协商不一致的，由法院根据实际情况予以确定。然而，被顶替者所遭受的实际损失和顶替者获得的利益往往是难以确定的，法院最终也难以确定具体的赔偿数额。二是精神损害赔偿数额少。在《民法典》人格权编制定过程中，立法机关将姓名权、肖像权等五种精神性人格权纳入保护范围，并明确赋予受害人享有损害赔偿请求权[8]。据此，被顶替者有权以“人格权受到侵犯”为由提出精神损害赔偿，但这种非营利性的人格权侵权案件中的精神损害赔偿数额相对较少，远远无法弥补被顶替者所遭受的损失。(3)譬如，根据《四川省高级人民法院贯彻执行〈最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释〉的意见》的规定，侵犯他人姓名权、人格尊严权等精神性人格权利的，其精神损害抚慰金的数额标准原则上应掌握在500元至50000元的幅度内。

按理来说，作为招生录取行为的责任主体，高校在被顶替者的权利受到侵害时，也应承担一定的赔偿责任，但实际情况并非如此。顶替者之所以能够顶替他人入学，离不开高校管理人员的参与。譬如，在“陈春秀”事件中，由于陈某萍所持的入学材料不全，陈某萍的舅舅张某请托山东理工大学教务处处长助理杜某，帮助陈某萍办理入学手续。对于高校及其工作人员的违法违规行为，现有的法律法规只规定主管和直接责任人员的法律责任，并没有规定高校的赔偿责任。从既有的案件来看，被顶替者也难以要求高校承担相应的赔偿责任。

在权利救济上，被顶替者的重新入学诉求也面临法律和现实难题。面对具有重新入学意向的被顶替者，高校均以无此先例为由予以拒绝。确实，该诉求面临的最大难题是被顶替者的重新入学申请于法无据。对此，新修订的《教育法》作了进一步的完善。根据《教育法》第77条第4款的规定，因入学资格被顶替遭受损害的，被顶替者可以申请恢复入学资格。但是，入学资格的恢复并不意味着一定能够重新入学。具体而言，被顶替者的入学存在以下难题。其一，在学校专业设置和学历级别发生变化的情况下，被顶替者的入学面临制度上的障碍。以“陈春秀”事件为例，陈春秀当时报考的专业已由专科升为本科，且山东理工大学也不再招收专科学生。此时，如果高校将其招收为本科生，难免会面临诸多质疑。其二，从教育部历年发布的《普通高等学校招生工作规定》来看，高校每年的招生专业和招生名额都有严格的规定和限制，被顶替者如果重新入学势必会占用相应的招生名额，这样一来可能会产生新的不公平。其三，根据教育部的规定，高校对拟招收的学生都有思想政治、身心健康状况等方面的要求，同时对于艺术、体育等特殊类型的学生还有专业水平的要求。显然，被顶替者在进行重新入学申请时，高校的审查方式和标准仍有待探讨。

(一) 招生录取行为的法律性质界说

在冒名顶替案件中，顶替者主要是在高校实施的招生录取行为中，通过使用伪造的入学材料，冒名他人身份和入学资格顶替入学。因此，要从根本上解决冒名顶替入学问题，保护被顶替者的受教育权，必须从招生录取行为的性质着手。

从现有理论来看，学界对招生录取行为的性质主要有两种观点。第一种观点认为招生录取是高校与学生签订民事合同的行为。其主要理由有以下两点。其一，在招生录取中，高校与学生之间是平等的民事主体关系。《高等教育法》第30条第2款明确赋予高校在民事活动中享有民事权利和承担民事责任的主体资格。另外，根据《教育法》第29条的规定，招生录取权是高校依法享有的一项民事权利。此时，高校具有的主体资格是民事法律关系中的民事主体，其与学生之间的法律地位应是平等的[9]。其二，招生录取是通过高校与学生双方合意而实施的民事合同行为。民事合同行为以意思表示为基本构成要素。在招生录取过程中，学校的表意行为由发布招生信息、发放录取通知书以及注册三部分组成，考生的表意行为则由考试、志愿填写和入学报到三部分组成。也就是说，高校发布招生信息、学生报考、高校录取、学生报到注册是双方基于意思表示一致而形成合意的过程，亦即订立民事合同的过程[10]。由此可见，高校的招生录取行为，是高校与考生之间签订的以双方合意为前提，以录取规则为标准，以教育培养为内容的民事合同行为[11]。

第二种观点认为高校与学生之间构成的入学关系是行政法律关系，招生录取行为是“带有一定契约性质的公法行为”[12]。简而言之，招生录取行为是高校为实现公共利益，与学生签订的具有行政法上权利义务内容的行政协议[13]。首先，高校的招生权是教育法律法规授予的一项教育行政权力。招生录取工作是国家实施高等教育管理的重要组成部分，是国家教育行政部门的重要职责。高校依据《教育法》《高等教育法》的授权，代表国家行使招生录取权，实现向公民提供高等教育服务的目的。因此，高校的招生录取权是教育法律法规授予的一项行政权力，而不是民事权利[14]。其次，高校在行使招生职权时具备行政主体资格。一般而言，行政主体可分为行政机关和法律法规授权组织两部分[15]。从高校的主体资格上看，高等学校虽然不是法律意义上的行政机关，但是根据教育法律法规的授权，高校依法享有招收录取学生的权力。也就是说，在招生录取过程中，高校是以法律法规授权组织的身份行使招生录取职权，其与考生之间的关系不具有平等性，不是平等主体之间的民事法律关系，而是行政法律关系[16]。最后，招生录取行为具有一定的协议色彩，是否录取也要取决于高校与学生之间的合意。事实上，考生选择报考某所高校就与该高校之间达成了招生录取协议，这本身就是双方基于受教育权而形成合意的结果。

意思自治是民法的基本精神，其目的在于保证民事主体有权在法定范围内根据自己的意思从事民事活动[17]。基于此，“民事合同说”认为，招生录取作为平等民事主体之间合意而形成的行为，理应遵循意思自治和契约自由的精神，不能对其进行过多的程序限制。对此，“行政协议说”也在一定程度上予以认可。随着现代行政法理论的不断演进，行政机关和相对人之间的法律地位逐步由高权化向平等化转变，行政协议中当事人之间的法律地位，也不再是命令与服从式的关系，而是趋于平等的关系[18]。可以说，行政协议是建立在双方协商一致基础上的，行政机关原则上无法通过单方意思表示随意改变协议的内容，因而除行政优益权的行使之外，无须对其行使的方式和步骤予以过多的限制。在法律规范层面，与业已成熟的《行政处罚法》不同，“法定程序”是行政法律法规对行政协议行使程序的全部规定。《高等教育法》等教育法律法规也没有规定具体的招生录取程序，导致高校在实施招生录取行为时无法定程序可依。在上述观点的影响下，高校实施的招生录取行为并未受到严格的程序控制，造成程序规制的缺失。

在民事合同中，双方当事人应当按照合同约定的内容履行自己的义务。与单方行政行为不同，行政协议是以协议形式确立行政机关和相对人之间的权利义务关系[19]。因而，行政机关和相对人都必须严格遵守协议约定，全面履行协议并承担违反协议而产生的违约责任。按照前述两种观点，在高校与考生订立的招生录取协议中，双方约定的主要内容是教育培养，并没有约定高校审查职责和重新入学等方面的内容。在教育法律法规和国家招生规定缺失的情况下，高校的审查职责不明、被顶替者重新入学难等困境由此而生。

上述两种观点在一定程度上也影响到高校赔偿责任缺失的问题。按照“民事合同说”的逻辑，高校在存在过错的情况下，被顶替者可要求高校承担违约责任。那么按照“行政协议说”的逻辑，是否可以要求具有过错的高校承担行政赔偿责任呢？从立法原意上看，“行政协议并不是国家赔偿法的调整对象”[20]。在行政协议纠纷中，行政机关的责任产生于对义务的违反而不是对职责的。由此可知，行政机关的赔偿责任不属于行政赔偿责任，而应属于违约赔偿责任。也就是说，按照“行政协议说”的逻辑，即便高校在存在过错的情况下，也只是承担违约赔偿责任，而无须承担行政赔偿责任。实践中，由于高校审查职责的不明确，被顶替者以存在过错为由要求高校承担违约赔偿责任，也难以获得法院的支持。

(二) 招生录取行为的性质：附延缓条件的行政许可

对招生录取行为性质的理解必须首先回到法规范层面。《高等教育法》第19条第1款规定：“高级中等教育毕业或者具有同等学力的，经考试合格，由实施相应学历教育的高等学校录取，取得专科生或者本科生入学资格。”根据该条款的规定，考生取得高等教育入学资格的基本程序如下。第一，报考申请。考生在获得考试成绩后，按规定和要求填报高校和专业志愿，并申请该高校予以审查。第二，高校审查。对于考生的报考申请，是否准许其获得入学资格，高校必须依法进行审查。高校审查的内容主要有两点；
一是高校需审查考生是否具有高级中等教育毕业或同等学力的身份；
二是高校应审查考生的考试成绩是否达到本学校的录取要求。第三，录取。对于经审查符合录取条件的考生，高校作出准予录取决定，并向其颁发加盖本学校印章的录取通知书。录取通知书具有明确的法律效力，既是招生录取决定的凭证，也是考生取得高等教育入学资格的证明文件。由此可见，招生录取行为不仅是一种依申请的行为，而且是需经审查的行为，同时也是一种要式行为。按照行政许可的判定标准，招生录取行为完全具备行政许可的形式要件，呈现出行政许可的一般法律特征。

遵循行政许可的基本原理和解释路径，招生录取行为也具备行政许可的实质要件，符合行政许可的本质属性。行政许可的性质具有双重性，是解禁性与赋权性的统一，即行政许可既是一种赋权行为，也是一种解禁行为[21]。从解禁性上看，行政许可的存在意味着法律对某一事项的一般禁止，对许可事项必须有明确的法律规定。立法者之所以通过《行政许可法》对某些事项设定相应的禁止，是因为社会资源的有限性决定了必须通过数量限制来控制其使用，否则就会产生公地悲剧[22]。就现阶段而言，我国的高等教育资源仍是一种稀缺资源，公共教育供给存在明显短缺，还无法达到全民教育的程度[23]。高等教育资源的有限性决定国家必须通过法律预设相应的禁止，对符合条件的学生才可解除禁止，允许其享有接受高等教育的权利和资格。对此，《高等教育法》第19条明确规定，考生只有通过高校对其是否符合身份和成绩条件的审查，才可以取得高等教育入学资格。也就是说，高校的招生录取决定是对符合条件的考生解除禁止，允许其接受高等教育的行为。从赋权性上看，招生录取行为也是一种赋权行为。根据《高等教育法》第19条的规定，高校在作出准予录取的决定后，考生便可取得高等教育入学资格。也就是说，一经录取，考生就可获得接受高等教育的权利。这也是招生录取许可与行政确认的本质区别。行政确认是对既有的主体资格、法律事实和法律关系的认定，并未创设新的权利义务，其法律效果具有前溯性[24]。招生录取许可则是创设了新的权利义务关系，赋予考生享有接受高等教育的权利。另外，招生录取许可是准予考生今后可以接受高等教育，其法律效果具有后及性，未经录取，考生无权获得和使用国家提供的高等教育资源。

综上所述，招生录取行为是高校根据考生的申请，经依法审查，准予考生取得高等教育入学资格，从而获得接受高等教育权利的行政许可。根据《行政许可法》第12条的规定，行政许可共有五种法定类型。招生录取行为并不属于特许、认可等类型，而是属于该条第6项“法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项”。高校在作出录取许可时，一般会在录取通知书中向考生附加按时报到的规定。高校所附加的报到要求，其实质是招生录取行为的附款。所谓行政行为的附款，是指行政主体作出的附加于行政行为上，起到限制该行为效果的附带性规定，其目的在于实现行政的灵活对应性[25]。高校只有在确信考生具备录取所要求的身份条件和考试成绩时，才会发放录取通知书，但是这些材料的真实性并不是由高校直接审查得出的，因此有必要添加报到的附带性规定。可以说，高校附加报到要求是为了核实考生是否符合招生要求，从而确保招生录取结果的正确性。另外，由于考生是否会按时报到是处于不确定状态的，因而高校所附加的是一种延缓条件，只有在该条件达成时，招生录取行为才发生法律效力。在结构上，招生录取行为的完整表述应当是“可以取得高等教育入学资格，但是应按时到学校报到”，逗号前是对入学资格的许可，逗号后则是对该许可生效的规定。

(一) 冒名顶替入学的行政法规制

1.招生录取行为的程序规制。正当的行政程序是规范公权力行使的必然要求，也是维护公民合法权利的重要屏障。它是从程序的角度，要求行政权力运行必须符合最低限度的公正标准，主要包括正当程序、公众参与和行政公开[26]。对此，《行政许可法》予以明确，要求行政机关作出行政许可决定时不仅要听取当事人的意见，而且要将许可的依据、过程和结果进行公开。作为一种行政许可行为，高校在实施招生录取时必然要遵守《行政许可法》的规定。

第一，招生录取行为的实施和结果应当有限予以公开。时至今日，高考仍被视为改变考生命运的一项重要考试，事关社会最基本的公平、公正。作为一项关系公众切身福祉的行政许可行为，教育行政机关和高校在行使招生录取权的过程中，应当依据不同情况将招生录取的依据、过程和结果有限予以公开。

首先，作为招生录取依据的考生档案等考试信息应当向考生及利害关系人公开。就现阶段而言，考生的高考成绩和电子档案是高校录取新生的主要依据。对于考生申请公开考生档案及答卷等考试信息的要求，教育行政机关以《政府信息公开条例》中的“国家秘密”“危及社会稳定”等条款为依据拒绝予以公开。确实，考生档案等考试信息有其特殊性，如果社会公众可以随意申请公开而不受任何限制，则极有可能对考试秩序和社会稳定造成不利的影响。考生及利害关系人申请考试信息公开并不仅仅是为了满足知情权，而是认为高考成绩和电子档案有误，希望通过查阅考试信息的方式寻求受教育权的保障。基于此，教育行政机关应当保障考生及相关利害关系人的卷宗阅览权，允许其查阅考生档案等考试信息，以确保其高考成绩和电子档案的真实性[27]。在冒用学籍自行考试事件中，被顶替者如果能够查阅伪造的考生电子档案，则可以及时制止顶替者继续实施顶替行为。

其次，正在制作、处理过程中的招生录取信息应作区分处理，有限公开。依据过程性信息的一般认知，处于招生录取过程中的制档、阅档和录退行为皆属于过程性信息。按照信息的特点，过程性信息可分为事实性信息和意见性信息，其中事实性信息可以公开，而意见性信息应当豁免公开[28]。据此，对制档、阅档和录退工作中制作或获取的信息应予以区别处理。在制档过程中，教育考试机关会根据本地区生源分布情况，并结合高校的招生计划数，与高校协商确定投档比例和投档要求，具有较强的主观性和变动性，很显然，这属于意见性信息，应当豁免公开。所谓阅档，是指高校对考生的成绩、专业志愿、体检表以及诚信记录等电子档案资料进行审阅。无疑，这些都是事实性信息，可以予以公开。在录退环节，对思想品德、身体健康状况以及成绩达到要求的考生，高校可以自行确定是否录取以及录取的专业。这些包含各种观点和意见的信息，属于意见性信息，应当豁免公开。另外，在阅档环节，高校应坚持社会公众参与的公开性原则，邀请部分专家学者、考生以及家长代表参与阅档过程，将其置于社会公众监督之下。

最后，高校应当及时向社会公开招生录取结果。从权利义务关系的角度看，高校履行公开录取结果的义务直接对应社会公众的知情权。录取结果的公开不仅有利于考生及时核查录取结果，也有利于社会公众参与监督招生工作，以减少冒名顶替事件的发生。因此，高校在确定录取名单后，应当通过适当的方式向社会公众公开拟录取学生的名单。

第二，在重要事项上，考生的参与权应得到充分的保障。高校除了具有行政主体的属性，还是享有办学自主权的学术组织，因而在正当程序的适用上不可将其完全等同于一般的行政机关。招生录取行为事涉专业的学术判断，考生的过度参与不仅无助于冒名顶替问题的解决，还可能破坏考试公平。据此，考生的参与应集中在申诉环节，并以保障考生的公平听证权为主要内容。按照教育部颁布的历年《普通高等学校招生工作规定》的规定，考生享有申诉的权利。但是通过对实践的观察，现有的招生录取申诉程序并不能真正实现对考生权利的救济。具体表现在现有的招生录取申诉由高校单独完成，不允许考生参与其中，也未能充分听取考生的陈述和申辩。公平听证权是行政参与的核心要求，是指利害关系人有权参与到行政权力的运行过程，而不是简单地“到场”，更不是简单地告知结论[29]。对此，高校在招生录取的申诉程序中应当充分保障考生的公平听证权，并与考生形成沟通和互动，从而有效遏制冒名顶替事件的发生。一方面，高校要充分履行告知义务。对于录取和入学结果有异议的考生，高校在申诉程序中应当充分告知其不予录取的事实、理由和依据，以便考生能够充分了解情况。另一方面，高校要充分听取考生的意见。在申诉程序中，高校必须充分听取考生所提出的不同意见，不能片面地认定事实，剥夺考生辩护的权利。法律赋予考生公平听证的意义在于通过双方之间的陈述和辩论，使双方对招生录取的事实和理由得以有效沟通，让考生有机会表达自己的不同意见，从而降低被冒名顶替的概率。

2.明确高校的审查职责。从现有的规定来看，教育法律法规及其相应的规范性文件并没有就高校的审查职责和标准作出明确规定。也正是高校审查职责的缺失，顶替者方能使用伪造的学籍档案、准考证、录取通知书等入学材料，顺利顶替他人上学。对于行政机关的审查义务，《行政许可法》第34条分别规定了形式审查和实质审查两种标准。作为一种行政许可行为，高校不仅要采取形式审查，而且也要依法予以实质审查。这是因为，高等教育入学资格事关考生受教育权的实现，高校在进行审查时不能一味追求形式审查所要求的效率和简洁，而忽视了高校必须承担的“把关职责”。高校对考生所提交的申请材料有如下的审查义务。

在入学资格的取得环节，考生的思想考核、电子档案以及考试成绩等材料的真实性和合法性由当地的教育行政部门负责，高校仅需采取形式审查的标准，对考生所提交的思想考核、电子档案以及考试成绩等材料是否符合录取要求进行审查。也就是说，在录取通知书的取得阶段，高校不需要对考生所提交材料的真实性和合法性予以实质审查，只需审查申请材料是否齐全，是否符合录取要求。

在入学资格的审查环节，高校不仅要对考生的申请材料进行形式审查，而且还应对考生申请材料的真实性进行实质审查，以防止考生通过伪造的入学材料顶替他人入学。在形式审查方面，高校应当审查考生所提交的材料是否完整和齐全，录取手续等是否符合国家的招生规定。在实质审查方面，高校应当审查考生的录取资格、身份证明、户籍档案等资料是否真实、合乎相关规定。在无法确认考生所提供的户籍、档案等材料真伪的情况下，高校应该尽快通知考生提供证据或联系公安机关等相关部门予以调查核实。对于情况复杂或者重大疑难的问题，高校还应当指派工作人员进行实地核查。

(二) 被顶替入学者的权利救济

1.明晰赔偿责任。在冒名顶替事件中，被顶替者因其合法权益受到高校及其工作人员不法侵害时，有依法要求予以行政赔偿的权利。在归责原则上，尽管《国家赔偿法》确立了多元化的归责原则体系，但根据《行政许可法》第76条的规定，录取许可赔偿责任的归责原则仍然是违法归责原则。高校及其工作人员只有在违法实施录取许可时，才承担行政赔偿责任。此时，高校的违法许可行为主要有三。一是滥用职权，即高校工作人员利用职权帮助被顶替者通过入学资格审查时，高校应当承担行政赔偿责任。二是程序违法。在行政侵权的判断上，行政程序违法与滥用职权等实体违法标准相并列。也就是说，当行政机关因程序违法给当事人的合法权益造成损失时，应当承担行政赔偿责任。行政程序包含法定程序和正当程序，程序违法不仅仅是违反法定程序，同时也应当包含违反正当程序。正当程序是行政机关规范公权力行使的最低限度标准，所以行政机关违反正当程序作出的行政行为，必然会造成实体意义上的违法，最后损害当事人的合法权益[30]。据此，高校因违反法定程序或正当程序给被顶替者的合法权益造成损害的，应当承担行政赔偿责任。三是不履行法定职责。根据最高人民法院颁布的《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第1条的规定，行政机关因不履行法定职责造成当事人的人身和财产权受到损害的，应当承担行政赔偿责任。如前所述，根据《行政许可法》第34条的规定，在入学资格审查环节，高校对考生的申请材料不仅需要进行形式审查，同时也负有实质审查的职责。也就是说，高校因未尽到审查职责造成被顶替者合法权益受损的，应当承担赔偿责任。

在侵权主体上，录取许可赔偿责任的主体是多元的。顶替者需要使用伪造的考生档案和户籍材料，才能顶替他人入学。因此，利用职权为冒名顶替者提供帮助的主体还可能包括教育考试机关工作人员、户籍管理人员。根据《国家赔偿法》第7条的规定，教育考试机关、公安机关与高校共同行使职权侵犯被顶替者合法权益的，应当承担连带责任。

在损害事实上，被顶替者遭受的权益损害主要有以下几种。其一，接受高等教育的权利。本质上，冒名顶替行为是对被顶替者受教育权的侵犯。其二，经济损失。在直接损失方面，是指现有财物的减少以及必然可得利益的损失[31]。譬如，被顶替者选择复读后，所需的复读费、生活费、考试费等费用；
在间接损失方面，是指可得财产性利益的损失。譬如，顶替者以被顶替者的名义所获得的收入。其三，精神损害。冒名顶替行为侵犯了被顶替者的姓名权、名誉权等精神性人格权，导致被顶替者及其亲属遭受严重的精神损害。根据《国家赔偿法》的规定，行政赔偿仅限于对直接损失的赔偿，不包括对间接损失的赔偿。据此，被顶替者可以基于财产权利遭受损失为由，向高校主张赔偿其直接损失。另外，根据最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第13条第2款的规定，“在行政许可案件中，当事人请求一并解决有关民事赔偿问题的，人民法院可以合并审理”。在冒名顶替事件中，被顶替者有权以“人格权遭受侵害”为由向顶替者提起民事赔偿，要求其支付间接损失、精神损害赔偿等。

2.重新入学的分析。根据新修订的《教育法》第77条第4款的规定，被顶替者可以申请恢复入学资格，但面对学校的专业设置、学历级别以及招生名额等实际情况的变化，被顶替者如何重新入学仍需作进一步的分析。如前所述，作为一项附延缓条件的行政行为，招生录取行为的生效取决于其所附的条件是否达成，即考生是否按时完成报到要求。由此引发的问题是:在恢复入学资格后，招生录取行为应处于何种效力状态?根据行政行为成立的理论，招生录取行为此时的效力状态应为成立而非生效。行政行为的成立是指行政机关行使职权的意思表示已经确定，但因还未被相对人获知或所附条件未成就而不产生对外效力的状态[32]。一般而言，行政行为一经成立就对作出主体产生了实质存续力，即作出行政行为的行政主体不得随意变更行政行为的内容[33]。据此，被顶替者在进行重新入学申请时，高校不得以专业设置、学历级别的变化为由拒绝其入学，原则上高校仍应按照当年录取通知书所载明的学历级别、专业以及学制允许被顶替者入学。当然，由于学校专业设置和学历级别会发生变化，被顶替者的入学面临制度上的障碍。譬如，陈春秀当时报考的专业已由专科升为本科，且山东理工大学也不再招收专科学生。在教育资源稀缺的情况下，高校专门为被顶替者单独开设相应的专业和课程，不符合比例原则的要求。然而，在权利理念逐渐转向以国家责任为基础的积极权利的背景下，基本权利不仅具有防御权和受益权功能，还衍生出了客观价值秩序的功能[34]。基于受教育权的客观价值秩序功能，教育行政机关及高校有义务将受教育权中“受教育机会平等”的权利保障主张予以细化。因此，在学校专业设置和学历级别发生变化的情况下，高校可根据《普通高等学校学生管理规定》第21、22条中关于转学和转专业的规定予以区分处理。

根据教育部颁布的《普通高等学校学生管理规定》第11条的规定，高校应当对考生的身心健康状况和艺术、体育等专业水平进行审查。实践中，被顶替者在恢复入学资格后，其身体状况和专业水平可能存在不符合相关要求的情况，此时高校应当按照被顶替者现在的实际情况予以审查。针对被顶替者身心健康状况不符合入学要求的，高校应当按照保留入学资格的规定，允许其保留入学资格。对于身心健康和专业水平不符合报考专业要求的，高校可以在征求被顶替者意见的情况下，按照学校转专业的规定予以处理。另外，根据《教育法》《普通高等学校学生管理规定》的规定，顶替者因违法行为所取得的入学资格和学籍应当依法予以撤销。但其入学资格和学籍原本就是属于被顶替者的，因而被顶替者重新入学时，无须占用新生的招生名额，以防止产生新的不公平。

有权利必有救济。冒名顶替者冒用他人的名义取得入学资格，不仅侵犯了被顶替者的受教育权，还直接改写了被顶替者的人生。前一种失范行为经规范后还有可能回到常态，而后一种失范行为则具有不可逆性。对于冒名顶替入学问题的规制和权利救济，现有的方案无法从根本上解决问题。为此，我们应当按照行政许可的控权逻辑对冒名顶替入学行为予以规制和救济，以保障被顶替者的受教育权。法治首先是规则之治，将对法的正义价值的保障落到实处的关键是建立完备的法律规则[35]。因此，我们也应借《教育法》修订的契机，尽快细化出台相关的配套法律规范，进一步完善被顶替者的权利受侵害后的赔偿标准、救济渠道等问题。

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