多边贸易体制中非互惠治理困境与制度完善
时间：2023-06-15 08:45:26 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
文/郝荻
非互惠（non-reciprocity）一词通常在国际经贸背景下运用，可以形容一国（或缔约方）单方面给予另一国的利益或优惠，抑或国家双方或多方相互给予的不对等的利益或优惠。国际经贸背景下的非互惠以互惠为逻辑基础。随着国际经贸规则从规制边境措施转向边境后措施，互惠的主要内涵由对等削减关税和其他贸易壁垒，过渡到规则或标准的统一适用；
因而非互惠也随之意味着差异化的权利义务配置。
多边贸易体制中的非互惠既可以形容发展中成员享有额外的优惠，也包含世界贸易组织（WTO）成员间义务承担差异化的状态。它不但囊括了现有的特殊与差别待遇条款（S&D）条款，还以新成员加入WTO议定书、诸边协定、区域贸易协定等体现权利义务差异化的文本为具体表现形式；
且不同于S&D的适用主体只局限于发展中国家，多边贸易体制中的非互惠并没有适用主体上的局限性。由于实力与需求的差异在WTO成员之间广泛、客观存在，多边贸易体制中的非互惠在理论上能够嵌入到多边贸易规则之中，增强规则的发展导向性。
现行多边贸易体制中体现非互惠理念的规则和条款未能充分、有效地满足发展中国家的发展需求。对等开放尽管已越发在主要贸易大国之间成为一种趋势，兼顾规则适用普遍性与成员利益包容性的非互惠制度安排有利于促进渐进式开放，未来将必不可少地体现在多边贸易机制组成和规则设计当中。本文旨在对多边贸易体制中的非互惠进行研究，以揭示多边贸易体制中的非互惠治理困境及其成因，并提出相关完善方案。
多边贸易体制中非互惠的治理困境不仅影响着已有的非互惠条款的效力，更阻碍了未来以发展为导向的多边贸易规则的形成。
（一）S&D条款缺乏充分的法律效力
多边贸易体制中非互惠治理困境最为直观的体现，就是S&D条款的效力缺失。许多S&D条款缺乏具体标准和实施依据，因而严重缺乏法律约束力。S&D条款的一个显著特征是将给予优惠的主动权置于给惠方手中，仅仅为发达成员提供了给惠的行动自由，却未为其设定义务，未能全面考虑和评估发展中国家的执行能力和发展关注。
（二）诸边协定缺乏对发展问题的关注
诸边协定虽能推动新规则的生成，却也会引发有关发展赤字问题的新争议。诸边协定允许志同道合的成员先行合作创设规则，从而有利于缓解WTO规则生成危机，但其弊端在于缺乏对非缔约方，特别是发展中国家权益的维护。大部分诸边协定不关注非缔约方对于条约义务的执行，也不包含配套的能力建设条款，因而加大了一些发展中国家参与国际贸易新规则的难度。发展中成员难以对诸边协定规则的形成施加影响力，一旦这些成员在未来想要加入诸边协定，他们将不得不全盘接受未经自身充分参与制定的规则。诸边协定对于发展问题的忽视导致其更容易遭受来自发展中国家的阻碍。
（三）WTO加入承诺加重新成员义务
因WTO已有成员与新加入成员之间非对称的相互依赖，加入谈判普遍加重了新加入成员的义务，缴纳WTO“入门费”已成为惯例。以我国为代表的一些新加入成员还做出了明显具有歧视性的承诺。加入WTO议定书和工作组报告相当于新加入成员做出的单方承诺，本应成为个性化处理发展中国家贸易与发展关系问题的最佳机会，却成为加入工作组成员权力运用的途径。
（四）区域贸易协定呈现排他性演进趋势
在WTO面临规则生成危机之际，区域贸易协定呈现迅猛发展的趋势。区域贸易协定的发展打破了规则统一适用的局面，在不同WTO成员之间创造了权利义务的差异性，故也可归为多边贸易体制中的非互惠表现形式。区域贸易协定为国际经贸规则的创设提供了可行路径，在一定程度上迎合了共同治理及多元化治理的趋势。然而区域贸易协定在发展过程中也显现出一定排他性和碎片化特征。大国间展开的制度竞争,一旦走向排他性多边主义的极端形态，将会有撕裂世界经贸秩序的风险。
（五）非互惠的治理机制存在显著滞后性
多边贸易体制中非互惠治理困境不仅体现在条款层面，也体现在机制层面。非互惠的治理机制不仅不完善，且未能与时俱进，无法实现对权利义务的动态分配。多边贸易体制需要建立完善的非互惠机制来落实非互惠的理念。WTO成员需要解决的一个关键性问题，就是非互惠需要实现到何种程度才能确保正义，且不会制造新的不正义。非互惠标准的不完善不仅仅导致已有的非互惠条款缺乏效力，也体现为规则谈判结果的权利义务不平衡，不仅影响已有的贸易规则谈判，也关系到未来贸易规则的形成。
引发多边贸易体制非互惠治理困境的根本原因是结构性的。互惠与非互惠之间的张力持续伴随着非对称的成员驱动模式和内部治理结构。
（一）WTO体制中的非互惠与互惠的结构性脱嵌
多边贸易体制中的非互惠并没有嵌入到多边规则体系之中，而是与以互惠为基础的规则相脱嵌。“脱嵌”的结果是，游离于互惠原则之外的非互惠变成了发达成员对发展中成员附带条件的“恩惠”与“施舍”，发展中国家对非互惠优惠待遇的具体提供过程缺乏参与。多边贸易体制中互惠与非互惠的脱嵌还体现在互惠与非互惠之间主体与边缘化的关系上。WTO体现非互惠的条款多以例外、附属规则的形式呈现，WTO没能将成员间的政策分歧反映在多边贸易规则的具体设计上，而是在保留了互惠原则的主导地位的同时，将非互惠特殊化与边缘化了。
（二）互惠与非互惠背后的非对称性成员驱动
非互惠的治理困境还缘于WTO成员非对称的驱动力。发展中成员参与多边贸易治理的边缘化地位间接导致了非互惠的制度空间受到挤压，而非互惠的边缘化又反向加剧了WTO发展赤字与治理结构的失衡。WTO内部治理具有非对称性的等级制特征。“主导国利用其权威建立起一种互惠但不平等的秩序”，互惠概念的内在模糊性、多层次性和使用方式的多样性使之具有了双重特征：互惠既是多边贸易体制形成和演进的基石，同时也为主导国控制国际贸易规则走向提供了权力运作空间。而非互惠理念的提出是对WTO结构性不平等的反思，它既从贸易合作权益的分配方面矫正了失衡的分配格局，又在维护国家贸易政策规制权方面给予发展中国家足够的政策空间；
既干扰了规则反哺权力的链条，又打破了西方发达国家对规则的垄断局面。随着新兴经济体国家的崛起，全球治理结构加速变化，多边贸易体制中非互惠与互惠之间的矛盾愈发凸显。
（三）WTO缺乏反映实力变化的差异化治理机制
WTO结构性危机的逻辑归宿就是国际经贸规则的差异化演进。无论是区域贸易协定或诸边协定，均是规则差异化演进与制度变迁的具体体现。差异化现象反映了发展中国家强化国际经贸规则话语权的斗争，也体现了发达国家重新定位国际经贸规则生成的基本路径。国际经贸规则的差异化承载了国际经贸合作离心力与向心力之间的博弈，因而其影响是双面的。一方面，差异化是实现有限度一体化的重要途径，即通过一定程度的灵活性以确保多边国际合作的完整性与持续性。另一方面，不加节制地利用差异化可能导致主要经济体间秩序距离的扩大，甚至多边国际合作的解体。鉴于此，具有成熟治理能力的国际组织应当能够实现对差异化的动态调整与管控。
多边贸易体制中非互惠的治理困境既是WTO结构性危机的重要体现，也反映了WTO体制对于规则一致性与差异化的动态调整能力的缺失。在包含较多成员数量的大型贸易协定或国际组织中，非互惠应当成为联结不同诉求的黏合剂，以实现有差异性的全球一体化安排。而WTO对差异化的动态规制的缺失，不仅未能使非互惠服务于发展中国家的权益，反而扩大了发展鸿沟，使WTO在新一轮国际经贸规则治理的进程中逐渐被边缘化。
本文试提出多边贸易体制中非互惠制度完善的若干路径，以化解多边贸易体制结构性危机，增强多边贸易规则的发展导向性。
（一）在包容性的互惠原则下构建非互惠机制
在包容性互惠原则下构建非互惠机制是多边贸易体制中非互惠制度完善的一项重要的宏观思路。与国际环境法中“共同但有差别的责任原则”相吻合，非互惠与互惠原则的相嵌能够将非互惠权利义务锁定在多边贸易体制框架范围内。
具有包容性的互惠原则在给所有WTO成员施加义务的同时，承认不同经济体之间相对的实力差距，有助于推动WTO成员的共同治理，并能够推动具体的非互惠由单边自主设定向合作谈判设定的方向转变，在多边贸易规则适用的“普遍性”与对成员利益多元化的“包容性”间取得平衡。
（二）完善多边贸易体制“嵌入式”非互惠标准
非互惠标准的确定是非互惠制度建设的核心环节。未来的多边贸易谈判可以考虑容纳以成员方为单位的差异化权利义务，以附件的形式列举履行特定条约义务的正面或负面清单。对于可量化的贸易壁垒削减义务，可基于预先设定的客观标准，依成员经济实力做出分级减让或线性减让承诺。预先设定分级标准的义务差异化方案，能够将非互惠转化为有法律约束力的权利义务，有针对性地回应不同发展中国家的发展需求，使得成员做出承诺的水平符合自身的经济能力。设立普遍差异化的非互惠标准兼顾了谈判效率与确定性，在未来谈判中具有一定的可适用空间。
未来多边贸易体制还应重视成员履行义务的过渡期建设。现有的大型区域及诸边贸易协定对此已有初步的成功经验。例如《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）在海关程序和贸易便利化章节的附件中，详细地列举了各缔约方履行承诺的过渡期。采用的形式是以缔约方为单位，分别列举了每个国家履行特定义务所需要的过渡期期限，最终体现为“国家＋具体条款＋过渡期”模式。未来多边贸易体制中过渡期条款的建设应当进一步加强过渡期期限与发展中成员履行协定能力的关联性。
（三）强化多边贸易体制对差异性的动态管控
当多边贸易体制中成员力量格局发生变化，对差异性的动态管控可以及时调整吸收不稳定元素，是多边贸易治理不可或缺的组成部分。WTO成员未来可推动诸边协定作为多边贸易规则生成的重要路径，以缓解WTO的规则生成危机。未来应在多边层面加强对诸边协定及其谈判过程的规制，以强化诸边规则生成路径的发展导向性。在谈判过程的透明度方面，委员会应保障非缔约方的谈判参与权，积极为发展中成员争取过渡性安排。在加入条款的设计方面，应确保非缔约方在满足协定标准时可以自由加入，加速推动诸边协定的多边化进程。
多边贸易体制还应加强对区域贸易协定的监管，以协调区域贸易治理的分化与整合。区域贸易协定的多边监管既要努力避免不同治理机制之间陷入对抗或分裂的局面，还应保障良性竞争，促进成功的区域治理元素被选择、扩散或升级，从而实现不同制度间的正向激励与协同发展。对此，需要进一步加强WTO区域贸易委员会的职能：可以在多边层面限制“毒丸条款”等对国际经贸秩序有分裂影响的制度设计；
在各区域贸易协定中主动寻找利益交换点，将能够达成共识的元素融入多边贸易体制，引导区域贸易协定与现有核心多边制度建立正式的制度间联系，同时实现多元化制度竞争与合作。
另外，考虑到WTO成员经济实力与发展需求一直处于动态变化之中，多边贸易体制中的非互惠可考虑建立常态化运作的非互惠监督机制，审核成员承担的义务水平是否与其经济发展水平相适应。非互惠监督机制的设置应成为整个非互惠制度安排中必不可少的组成部分，在增强非互惠条款的法律约束力的同时，防止成员权力滥用。
（四）中国推动非互惠制度完善的基本立场
在国家利益多元化、议题复杂化的今天，多组合、多速度的开放模式是未来贸易自由化的可行方式。中国应注重维护发展中国家对于国际经贸治理的参与权，既争取对所有成员适用统一的多边法律框架，又维护承担义务的非互惠模式。中国可以通过支持非互惠制度建设，推动“真正的多边主义”，特别注重维持区域贸易协定的开放性，反对具有浓厚的意识形态色彩及排他性的小多边主义。
中国支持国际贸易体制中的非互惠制度安排，不是以享受非互惠优惠待遇为主要目的，也并非利用非互惠规避改革。中国支持非互惠的初衷在于，打破发达国家对于规则的垄断，调整现有国际经贸体制的治理结构失衡，使国际经贸合作与改革符合渐进式的客观规律。中国可利用多边贸易体制中的非互惠维护自身在对外开放过程中的自主性，为积极参与全球治理体系的变革提供契机。对于中国自身而言，对等开放水平的提升必须是主动且理智的，而不是“混乱、无限制的开放”。中国正处于对外开放的新发展阶段，既需要对等开放提供深化改革的动力，也需要非互惠确保充分的发展空间。中国应在努力实现对等削减贸易投资壁垒的同时，注重维护国家经济安全和补足产业链短板等方面的需求，将维护国内改革自主性和参与国际经贸治理二者置于可控而平衡的互动进程之中。中国也可以在区域经贸一体化的进程中，给予其他发展中国家以必要的非互惠优惠，确保实力较弱的发展中国家参与国际经贸合作的积极性，增强国家间经贸合作的凝聚力。
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