消费民事公益诉讼惩罚性赔偿司法适用研究

张嘉军

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450052)

在2012年《中华人民共和国民事诉讼法》修改时，首次规定了包括环境公益诉讼和消费公益诉讼的公益诉讼制度，但是该条并未规定两类公益诉讼的诉讼请求。《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《消费公益诉讼解释》)第十三条第一款规定了消费公益诉讼的请求权类型，但是并未规定消费民事公益诉讼是否可以提起赔偿损害诉讼请求，更未规定是否可以提出惩罚性赔偿诉讼请求。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《检察公益诉讼司法解释》)中对于检察机关提起的食药品民事公益诉讼的诉讼请求为何并未规定。那么，在消费民事公益诉讼中是否允许提起惩罚性赔偿？如果允许的话，法院在判处惩罚性赔偿时应当依据哪一部实体法？而且法院在作出惩罚性赔偿时的标准和依据为何？此外，由于消费案件并非仅违反民事法律，还有可能同时违反了行政法甚至刑事法。倘若一个案件同时并存着民事责任、行政责任或刑事责任，如果行政机关已经对侵权人进行了行政罚款，或者法院已经对其判处了刑事罚金，那么在之后提起的消费民事公益诉讼惩罚性赔偿案件中，该惩罚性赔偿金与行政处罚、刑事罚金之间能否相互折抵？而且法院判决的惩罚性赔偿金又交由何者管理？由何者使用呢？等等。这些问题，无论是在学术界还是在实务界尚存在诸多争议，并未达成统一认识，这一定程度上阻碍了消费民事公益诉讼制度的发展。基于此，笔者拟对上述问题展开初步探讨，以期有助于上述问题的最终解决。

尽管立法或司法解释并未规定在消费民事公益诉讼中能否提起赔偿损失诉讼请求，但是在最高人民法院对《消费公益诉讼解释》第十三条的解读时却指出：“至于争议较大的不法收益收缴之诉和损害赔偿之诉，本条在明确列举的请求权类型后面以一个‘等’字作为保留，为将来消费民事公益诉讼的请求权类型扩张预留空间。”[1]也诚如最高人民法院所希望的那样，在消费民事公益诉讼司法实践中也确实在一直探索适用赔偿损失特别是惩罚性赔偿损失这一诉讼请求。不过，对于在消费民事公益诉讼中能否提起惩罚性赔偿请求，司法实践中在具体个案处理上存在截然相反的两种认识和处理方法。

第一种是支持提出惩罚性赔偿诉讼请求。在兰州市人民检察院与魏某林公益诉讼纠纷案(1)参见甘肃省兰州市中级人民法院(2020)甘01民初949号民事判决书，https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=c1e6325477bc4e48acecad200184bb63，最后访问时间：2022年8月18日。中，兰州市中级人民法院认为公益诉讼起诉人在消费民事公益诉讼中针对不特定的主体的纯粹公共利益、公共秩序损失可以提出惩罚性损失赔偿，惩罚性损失赔偿是制止市场失灵的重要手段，其功能在于惩罚、制裁、威慑、教育和预防。为了维护公共利益，不仅需要阻断经营者的违法行为，也需要就经营者已经发生的违法行为对公共利益的损害进行救济，即进行公共利益损害赔偿。在这一案件中，法院非常明确地认为在公益诉讼中可以适用惩罚性赔偿。在“安福县县城粮油加工厂、萍乡市安源区金马米业经营部侵权责任纠纷案”(2)参见江西省萍乡市中级人民法院(2020)赣03民初72号民事判决书，https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=51413832638f408d9b00ad1b003a1c21，最后访问时间：2022年8月18日。中，萍乡市中级人民法院认为消费民事公益诉讼具有替代性和补充性，消费民事公益诉讼是为了保护众多不特定消费者的合法权益，同时避免侵权者民事侵权责任落空的制度，因此为充分发挥惩罚性赔偿制度的功能作用，公益诉讼起诉人江西省萍乡市人民检察院有权代表普通消费者诉请最终销售价款十倍的惩罚性赔偿金。在“殷某和消费民事公益诉讼案”(3)参见江苏省盐城市中级人民法院(2020)苏09民初118号殷某和一审民事判决书，https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=f23d249618cb4b708de3ac83011734a2，最后访问时间：2022年8月18日。中，盐城市中级人民法院认为虽然《消费公益诉讼解释》第十三条第一款的规定未明确将损失赔偿作为责任承担方式，但为了更有效地保护社会公共利益，有必要对该规定中的“等”做目的性的扩张解释，即在消费民事公益诉讼案件中，公益诉讼起诉人可以探索提出要求被告就消费领域公共利益的抽象性损失进行赔偿的诉讼请求。由于销售不符合食品安全标准产品的侵害行为，对社会公共利益造成的损失难以量化确定，在目前法律对消费领域公共利益损失计算标准未作出明确规定的情况下，可以参照适用惩罚性赔偿规定，以实现对违法经营者的惩戒和震慑。根据《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》(以下简称《食品药品若干规定》)第十七条规定，消费者协会依法提起公益诉讼的，参照适用该规定。从体系解释、类推解释的角度来看，同样是作为法律规定可提起消费民事公益诉讼的主体，公益诉讼起诉人依法提起公益诉讼的，亦可参照适用该规定。因此法院支持公益诉讼起诉人要求殷某和承担销售价款十倍惩罚性赔偿的请求。

由上述案例看到，尽管目前立法尚无检察机关在公益诉讼中允许提起惩罚性赔偿请求的规定，但在司法实践中，不少法院却依据扩张解释、目的解释和体系解释等认为检察机关或社会组织提起惩罚性赔偿的请求有利于维护社会公共利益、提高违法者违法成本、威慑违法者以及潜在违法者等，而支持检察机关或社会组织提出惩罚性赔偿请求。即对于检察机关或社会组织在消费民事公益诉讼中提出惩罚性赔偿的诉讼请求之探索，获得了不少法院的支持和认可。

第二种是不支持提起惩罚性赔偿诉讼请求。在“罗某英、张某秋等侵害消费者权益公益诉讼案”(4)参见安徽省淮南市中级人民法院(2019)皖04民终1553号民事判决书，https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=b3ee21efb0cd4d66ac08ab2d009c452d，最后访问时间：2022年8月18日。中，淮南市中级人民法院认为依照《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)第一百四十八条第二款规定，谢家集区人民检察院并非消费者，不具有主张十倍惩罚性赔偿金的主体资格。在“汪某飞、刘某娟侵害消费者权益民事公益诉讼案”(5)参见安徽省蚌埠市禹会区人民法院(2020)皖0304民初2194号民事判决书，https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=b144eb58825f4346a12faca000452f40，最后访问时间：2022年8月18日。中，禹会区人民法院支持公益诉讼起诉人提出的在省级以上新闻媒体上发表经法院认可的赔礼道歉声明的诉讼请求，但对于惩罚性赔偿的请求以缺乏充分的法律依据为由驳回。不仅是并不支持检察机关提出的惩罚性赔偿请求，对于社会组织提起的也同样如此。在“山西省消费者协会与闫某消费公益诉讼案”(6)参见山西省朔州市中级人民法院(2018)晋06民初36号民事判决书，https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=54d05a194e034b9e8a80aafa0188c4fc，最后访问时间：2022年8月18日。中，朔州市中级人民法院认为原告并非经营者不当行为的直接受害者，与损害结果没有直接的利害关系，并非财产的实际权利人，故相比传统民事侵权诉讼而言，消费民事公益诉讼的目的在于保护不特定众多消费者利益的消费领域公共利益，其实现目的的主要手段为制止经营者的不当行为，原告虽以《食品安全法》第一百四十八条第二款、《食品药品若干规定》第十五条的规定为依据主张惩罚性赔偿，但上述法律规定适用于涉及食品、药品领域的受损消费者提起私益诉讼，故原告诉求损害赔偿目前尚欠缺法律依据，法院不支持原告惩罚性赔偿的请求。

在上述案例中，法院并不支持检察机关或者社会组织在消费者公益诉讼中提出惩罚性赔偿请求。这些法院并不支持的理由主要有三：一是公益诉讼提起者并非消费者，并不具备提出惩罚性赔偿的主体资格；
二是公益诉讼提起者与损害结果无直接利害关系，并非财产的实际权利人；
三是当下消费民事公益诉讼中并无提起惩罚性赔偿的立法依据。

在消费民事公益诉讼领域尚在讨论能否惩罚性赔偿且司法实践中对于能否支持提出的惩罚性赔偿诉讼请求还存在巨大争议之际，在环境民事公益诉讼领域却已经明确规定了可以提起惩罚性赔偿诉讼请求。2022年1月20日起施行的《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》已经明确了对于环境侵权诉讼可以提起惩罚性赔偿。既然同样都是民事公益诉讼，同样都是为了维护国家或社会公共利益，笔者认为消费民事公益诉讼也应当允许提起惩罚性赔偿诉讼请求。更何况，当初最高人民法院在起草《消费公益诉讼解释》时也并未绝对禁止适用“惩罚性赔偿”诉讼请求，相反却是在列举其他诉讼请求后用“等”字作为兜底性规定，寄希望于司法实践在探索积累一定经验后，再在相关立法或司法解释中明确能否提出惩罚性赔偿诉讼请求。消费民事公益诉讼正式入法至今已6年有余，中国已经积累了相当多的司法实践经验。笔者认为在立法或司法解释中明确规定消费民事公益诉讼可以提起惩罚性赔偿诉讼请求的时机已经成熟且完全具备，未来应在相关立法中明确规定可以提出惩罚性赔偿诉讼请求。

《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)第一千二百零七条规定了惩罚性赔偿的一般规则，即被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿，但是该条并未规定惩罚性赔偿的具体金额。惩罚性赔偿金的具体数额在其他几部特别法中有明确规定，《中华人民共和国消费者权益保护法》(以下简称《消费者权益保护法》)第五十五条规定了3倍或2倍的惩罚性赔偿金。《食品安全法》第一百四十八条第二款规定了10倍或3倍惩罚性的赔偿金；
《最高人民法院关于审理医疗损害责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《医疗损害责任纠纷解释》)第二十三条规定了“二倍以下惩罚性赔偿”。即在消费民事侵权纠纷领域，惩罚性赔偿在《消费者权益保护法》《食品安全法》等中都有不同的规定，那问题在于，如果允许在诉讼中提起惩罚性赔偿诉讼请求，那到底适用哪一实体性法律呢？

通过对消费民事公益诉讼案件梳理发现，不仅在是否支持提起惩罚性赔偿诉讼请求的判决不同，而且在支持提起惩罚性赔偿诉讼请求的案件中，在具体适用的实体法依据上也存在一定差异。支持10倍惩罚性赔偿的案件适用《食品安全法》第一百四十八条第二款之规定，支持3倍惩罚性赔偿的案件适用《消费者权益保护法》第五十五条之规定等。尽管如此，笔者还发现在支持10倍惩罚性赔偿的案件中在具体适用的法律依据上也并非完全一致，诸如在“安福县县城粮油加工厂、萍乡市安源区金马米业经营部侵权责任纠纷案”中，其支持10倍惩罚性赔偿的依据是《食品安全法》第三十四条第二项、第一百四十八条第二款，《食品药品若干规定》第十五条，《消费公益诉讼解释》第十三条第一款；
而在“殷某和消费民事公益诉讼案”中尽管也支持了十倍惩罚性赔偿，但是其适用的法律依据却是《食品安全法》第五十三条第一款、第一百四十八条第二款、第一百五十条第一款，《消费者权益保护法》第十九条，《食品药品若干规定》第五条第二款、第十五条、第十七条第二款，《检察公益诉讼解释》第十三条，《消费公益诉讼解释》第一条第二款、第十三条第一款，等等。质言之，在司法实践中对于消费民事公益诉讼适用惩罚性赔偿的实体法依据在适用上存在一定程度的混乱。之所以如此，主要还在于“《民法典》第一千二百零七条并没有规定惩罚性赔偿的具体金额，一定程度上影响了本条的具体适用。本条仅提供了有关惩罚性赔偿的一般性规则，具体适用惩罚性赔偿的规则需要依据有关具体法律或者司法解释的规定进行”[2]。而在《消费者权益保护法》和《食品安全法》中虽然对惩罚性赔偿的具体数额有所规定，但是二者规定标准又有所差异。那现在的问题在于，在提起消费民事公益诉讼时，其提出惩罚性赔偿的依据到底是适用《消费者权益保护法》还是《食品安全法》的规定呢？即在消费民事公益诉讼中提起惩罚性赔偿适用法律存在竞合情形下应当适用哪一部法律呢？

在笔者看来，在消费民事公益诉讼中具体适用哪一部实体法而提出惩罚性赔偿需要看该公益诉讼案件的案件性质、侵害程度等具体情况方能决定。就《消费者权益保护法》(7)这里重点以《消费者权益保护法》《食品安全法》为分析对象。第五十五条来看，具体又分为两种情况：第一种为该条第一款的规定，即在经营者存在欺诈但并未造成严重损失时，被侵权人可以提出购买商品的价款或者接受服务的费用3倍惩罚性赔偿；
第二种情况是该条第二款的规定，即在被侵权人遭受严重损害情况下，被侵权人可以提出要求所受损失2倍以下的惩罚性赔偿。该条第一款和第二款的不同主要在于：一是二者适用前提不同，前者适用于并未造成严重损害但存在欺诈，后者适用于造成了严重损害但存在故意；
二是二者适用的标准不同，前者为支付价款或接受服务费用的3倍，而后者是遭受损失的2倍。与此不同，《食品安全法》第一百四十八条第二款规定的“可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金”，仅适用于“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品的，消费者即使未受到严重损害，亦可请求支付价款的10倍，或者损失3倍的惩罚性赔偿金，这体现了国家对违反食品安全行为的严厉制裁”(8)参见最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组《中华人民共和国民法典侵权责任编理解与适用》，人民法院出版社2020年版，第350页。。该条所规定的适用对象仅限于生产或经营食品而产生的纠纷案件，并不适用于提供服务。不过该条为消费者提供了适用惩罚性赔偿金的选择，即消费者基于利益最大化原则可以选择要求侵权人赔偿支付价款的10倍还是要求赔偿损失的3倍。由对《消费者权益保护法》和《食品安全法》中关于惩罚性赔偿的规定分析来看，《消费者权益保护法》主要适用于经营者，而《食品安全法》不仅适用于经营者还适用于生产者。《消费者权益保护法》适用的客体为商品或者服务，而《食品安全法》适用的客体仅限于食品。

基于上述分析可知，在提起消费民事公益诉讼时到底适用《食品安全法》还是《消费者权益保护法》抑或其他，主要取决于该案件的类型以及该案件侵害客体的严重程度等。但是鉴于公益诉讼与私益诉讼不同，为了统一法律适用，避免矛盾，未来可以考虑在《民法典》中明确规定消费民事公益诉讼统一的惩罚性赔偿的金额及其适用条件。

尽管《民法典》并未规定惩罚性赔偿金的数额，但是作为《民法典》特别法的《消费者权益保护法》《食品安全法》等对此有规定。那么消费民事公益诉讼如果提起惩罚性赔偿显然仅能根据案件的性质以及侵害程度等决定具体适用哪一部特别法。尽管这些特别法对惩罚性赔偿金有规定，但是司法实践中，对于到底是适用10倍、3倍还是2倍等存在争议。这对司法实践中消费民事公益诉讼惩罚性赔偿金的具体适用提出了严峻挑战(详见下表：惩罚性赔偿金数额与计算标准)。

惩罚性赔偿金数额与计算标准

由上表看到，第一，食药品公益诉讼惩罚性赔偿金数额并非一致。在5个案件中，尽管对于检察机关提出的惩罚性赔偿请求，法院对于其中4个案件全部支持，其中1个案件是部分支持，但是总体上看，法院对于提起的3倍惩罚性赔偿请求是全部支持的，而对于10倍的惩罚性赔偿并未完全支持，而是酌情确定了赔偿数额。由此观之，法院还是倾向于支持3倍的惩罚性赔偿，对于10倍的惩罚性赔偿则存在戒心，而是酌情确定了赔偿金额。尽管法院允许提起了惩罚性赔偿金诉讼请求，无论是检察机关提出的3倍赔偿抑或10倍赔偿，最终数额的确定还取决于法官对案情的把握。其中最为明显的当属“吴某静、杨某能侵害消费者权益公益诉讼纠纷案”中，检察机关提出了10倍惩罚性赔偿请求，即按照销售价款10倍请求罚金为1 321 770元，但是法院却酌情确定为130 000元。第二，计算惩罚性赔偿的基准并非一致。在上述5个案件中，4个案件基于“销售金额/价款”来计算，1个案件基于“所获非法利益”来计算，即“兰州市人民检察院与魏某林公益诉讼纠纷案”。而且这些案件不仅在检察机关提起时基于这样的基数计算，且在法院最后判决时也是按照这样的基数来计算惩罚性赔偿金额。由此发现，不仅司法实践中对于惩罚性赔偿是按照3倍赔偿还是10倍赔偿存在不同的处理，而且在惩罚性赔偿金额的计算基准上也存在较大差异。

至于消费民事公益诉讼案件到底是适用10倍惩罚性赔偿还是适用3倍惩罚性赔偿存在一定差异，主要还取决于是适用《食品安全法》第一百四十八条第二款还是适用《消费者权益保护法》第五十五条。诚如笔者前述，对于二者的适用尽管存在一定的竞合，但是二者适用的前提和条件并不相同，对于某一具体消费公益诉讼案件具体应适用哪一法律，需要由这一案件的具体案情来决定，而不能盲目追求“社会影响”“社会效果”而动辄适用10倍惩罚性赔偿。这里特别需要明确的是，尽管惩罚性赔偿金具有惩罚与威慑功能，但是对于惩罚性赔偿金的适用也要谨慎，且赔偿的金额不能过高，以免让被告无法承受。在适用惩罚性赔偿金时一定要遵循比例原则。“在确定保护某一利益时，还要注意比例原则的适用，如果存在多种选择手段均有助于实现目标，则应尽可能择取具有较小侵害性的手段。”(9)参见江必新《充分发挥审判职能作用 依法维护环境公共利益 努力开创环境资源审判工作新局面——在全国法院环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼审判工作推进会上的讲话》，https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-191681.html，最后访问时间：2022年5月22日。

惩罚性赔偿制度较为发达的美国，对于滥用惩罚性赔偿，特别是判决被告承担过高惩罚性赔偿金是有争议的。美国犹他州法院判处给原告的补偿性赔偿仅100万美元，但是该法院确定的惩罚性赔偿却高达1.45亿美元。美国联邦最高法院认为该案确定惩罚性赔偿违反了美国宪法第14修正案正当程序规则，惩罚性赔偿通常不应超过补偿性赔偿的10倍，为此而撤销了犹他州法院的判决(10)参见最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组《中华人民共和国民法典侵权责任编理解与适用》，人民法院出版社2020年版，第352页。。也正是在这一判决基础上，美国联邦最高法院确立了惩罚性赔偿金额高低评判的规则：“被告侵权行为的恶劣程度；
惩罚性赔偿金额与原告实际可能遭受损害的差额；
陪审团决定的惩罚性赔偿金额与其他类似案件确定的赔偿差额。”(11)同上注，第352页。由此发现，美国对于适用天价惩罚性赔偿也是持谨慎态度的，原则上禁止适用10倍的惩罚性赔偿，即使适用惩罚性赔偿也要综合权衡各种情形。对于我国惩罚性赔偿金额问题，有学者指出：“如果确定的比例过高，经营者会因为忌惮责任而不敢研发新产品，不利于增强产品竞争力及经济发展。”[3](12)当然了，如果惩罚性金额过低，也达不到有效遏制违法行为之目的。基于此，笔者认为对于消费民事公益诉讼惩罚性赔偿金原则上适用3倍的惩罚性为宜，这样既实现了对违法者的惩罚与威慑目的，同时也兼顾了对于违法者的保护，绝不能因惩罚过高，导致其无法生产经营或者生活。在惩罚性赔偿的适用上应兼顾对公共利益的保护和对被告的保护，践行“以人民为中心”的法治理念。这一点也为司法实践所证实，上述案件中检察机关提出10倍惩罚性赔偿,法院并未支持而是酌情予以减少，反倒是提出的3倍惩罚性赔偿都获得了法院的支持，法院或许正是基于这样的考虑。

如果按照笔者的思路，消费民事公益诉讼中惩罚性赔偿金以3倍为宜，那么在适用这一标准时，还能否允许检察院或法院基于自由裁量而酌情确定被告的惩罚性金额呢？首先公益诉讼所保护的是公共利益，而公共利益的损失无法量化为精确数额，因此需要制定一定的标准来确定数额。但是消费公益诉讼案件的时间跨度往往比较长，涉及的被侵权人数量众多，若是“一刀切”，只用3倍来计算惩罚性赔偿金的数额往往会超过被告的承受范围。若是法院坚持判处被告承担3倍惩罚性赔偿金，而被告无力支付，那么不仅受损的公共利益无法及时得到弥补，而且还会影响案件的社会效果，无法执行的“一纸空文”，无疑会影响裁判的效力和司法的公信力。为此，笔者认为消费民事公益诉讼惩罚性赔偿金数额的计算以3倍为一般原则，同时还可以根据具体案情酌情决定具体数额。在酌情时，检察院和法院可以考虑以下因素：一是侵权人的主观恶意，侵权人的意外、过失、故意等不同情况直接影响侵权行为后果；
二是侵权人在侵权行为发生后的态度；
三是侵权人的财富，根据侵权人财富的多少，相应调节惩罚性赔偿金；
四是侵权人的获利情况；
五是被侵权的消费者是否会提起私益诉讼；
等等。在具体案件中，应当综合考量以上五种因素，确定侵权人惩罚性赔偿金的数额。而司法实践中，也早有法院对于公益诉讼惩罚性赔偿数额的确定采用了综合评判原则，如“吴某静、杨某能侵害消费者权益公益诉讼纠纷案”(13)参见贵州省铜仁市中级人民法院(2020)黔06民初49号民事判决书，https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=821b37db07b648e9a52eacb001686699，最后访问日期：2022年8月18日。中，法院综合考虑公众的损害程度，以及被告的承担赔偿能力等，认为公益诉讼起诉人提出的惩罚性赔偿金过高而酌定减少部分金额。基于上述，笔者认为，在消费民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿时，可以根据上述因素酌情决定惩罚性赔偿的具体数额。

在确定了对于食品药品公益诉讼案件中惩罚性赔偿是以几倍为标准后，那对于该赔偿金的计算基准又如何确定呢？由《消费者权益保护法》和《食品安全法》来看，二者基本上确立了两种计算标准，即要么是根据支付价款，要么是基于赔偿损失作为计算的标准。而由消费民事公益诉讼的司法实践来看，司法机关基本上是按照“销售金额/价款”或“所获非法利益”为标准来计算的。首先，对于《消费者权益保护法》和《食品安全法》所确定的计算惩罚性赔偿的基数而言,其主要是针对消费者的救济，为此二者所确立的计算基数都是以消费者支付价款或遭受的损失为标准，这样的标准不仅方便计算，更有助于对消费者损失的救济。与此不同，公益诉讼保护对象为社会公共利益而非某一个体权益，公益诉讼所提出的惩罚性赔偿应当是对社会公共利益侵害的补偿或救济，为此公益诉讼惩罚性赔偿金的计算基数就不能依据消费者的损失为准则。而且根据《消费公益诉讼解释》第十条之规定，对于受到与公益诉讼同一侵权行为侵害的消费者，还可以针对其损害提起私益诉讼予以救济，为此公益诉讼惩罚性赔偿金的计算就不能依据消费者所受到损害为准则。为此，无论是《消费者权益保护法》《食品安全法》中所规定的支付价款还是损失金额，都不能作为公益诉讼惩罚性赔偿金的计算准则。那么司法实践中独辟蹊径而创造性使用的计算标准——“销售金额/价款”或“所获非法利益”——是否具有合理性呢？至于前者“销售金额/价款”，因生产者或经营者的销售金额并非都为非法所得，如果按照这样的标准计算惩罚性赔偿的金额对于生产者或销售者有失公允，显然对生产者或经营者的保护不利；
对于后者“所获非法利益”，笔者认为较为妥当。这一标准既非消费者的损失，也非生产者或经营者的销售金额/价款，而且这一标准更为接近对公共利益保护之初衷。为此，笔者较为赞同消费民事公益诉讼惩罚性赔偿金应以“所获非法利益”为计算基数的标准。

根据《食品药品若干规定》第十四条的规定，在食品药品侵权案件中，被告可以同时承担民事责任、行政责任和刑事责任。这里的问题是，在食品药品民事公益诉讼中，如果之前已经追究了侵权人的刑事责任或行政责任，现在再追究其民事责任是否违反一事不再罚原则？进一步追问的是，在之前行政处罚中的行政罚款以及刑事案件中已经判处的刑事罚金，与之后的公益诉讼提出的惩罚性赔偿金能否相互折抵？或者说在之前已经对侵权人判处了罚金或给予了行政处罚，能否在之后的公益诉讼中减少惩罚性赔偿金呢？对此，司法实践中有不同的处理。

一种做法是允许惩罚性赔偿金与行政罚款、刑事罚金相互折抵。司法实践中，一些法院认为惩罚性赔偿金本质上与行政罚款和刑事罚金类似，因此在判决中对于已经处以行政罚款和判处刑事罚金的，在之后的民事惩罚性赔偿金中予以抵扣/折抵。如在“王某娇、闻某旭等销售有毒、有害食品民事公益诉讼案”(14)参见吉林省辽源市中级人民法院(2020)吉04民初48号民事判决书，https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=0837f35030634800b8d7acb6007fdb00，最后访问日期：2022年8月18日。中，辽源市中级人民法院认为民事惩罚性赔偿金的性质事实上与行政罚款、刑事罚金类似，应参照行政罚款与刑事罚金竞合时相同的处理原则进行处理，即行政罚款和刑事罚金在民事惩罚性赔偿金中应予抵扣。在社会组织提起的消费民事公益诉讼中，法院也有这样的认识。在“广东省消费者委员会与史某清、洪某文消费公益诉讼案”(15)参见广东省广州市中级人民法院(2017)粤01民初386号民事判决书，https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=e293dbd3c9744cc9a9f0a8d000980597，最后访问日期：2022年8月18日。中，广州市中级人民法院认为惩罚性赔偿金与行政罚款、刑事罚金同属惩罚性债权，前者是私法债权，后两者是公法债权。案涉的民事惩罚性赔偿金的性质发生转化，将事实上与行政罚款、刑事罚金类似，应参照行政罚款与刑事罚金竞合时相同的处理原则裁断，即被告应给付的民事惩罚性赔偿金可在其被判处的罚金中予以抵扣，被告无需再支付民事惩罚性赔偿金。

司法实践中的另一种做法则是不允许惩罚性赔偿金与行政罚款、刑事罚金相互折抵。如在“胡某琼生产、销售有毒、有害食品案”(16)参见贵州省安顺市西秀区人民法院(2021)黔0402刑初258号刑事判决书，https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=0936c2b51d20414caf4aad75016e1f79，最后访问日期：2022年8月18日。中，安顺市西秀区人民法院不仅对被告人判处刑事罚金，还支持了附带民事公益诉讼起诉人10倍惩罚性赔偿金请求，此外，被告人在法院开庭前还缴纳了罚款。质言之，被告人因为一个侵权行为而同时承担了惩罚性赔偿金、刑事罚金和行政罚款，三者并不能相互折抵。在“张芳、蛟河市前进乡贺雪参茸土特产经销处信息网络买卖合同纠纷案”(17)参见安徽省亳州市中级人民法院(2021)皖16民终1944号民事判决书，https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=057951b888f54f0aa80bad56003f437e，最后访问日期：2022年8月18日。中，被告人在接受了行政罚款后，还被法院判处承担惩罚性赔偿金，即行政罚款与惩罚性赔偿金并不能相互折抵。由前不久刚刚公布的《生态环境损害赔偿管理规定》第十条的规定来看，也持三者之间不能相互折抵这一观点。

但是笔者倾向于第一种观点即司法实践中将刑事罚金、行政罚款与消费公益诉讼惩罚性赔偿之间相互折抵。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第二款之规定，当事人已被行政处罚并接受行政罚款又被法院判处刑事罚金的，行政罚款可以折抵刑事罚金。根据《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第十二条之规定，当事人已经接受罚款即行政处罚的，法院判处刑事罚金时应当折抵。既然刑事罚金与行政罚款之间可以相互折抵，那么公益诉讼中的惩罚性赔偿金也应能与二者折抵。

惩罚性赔偿金的目的是通过让侵权人承担惩罚性赔偿责任，增加其违法成本以防止其再次违法，同时威慑潜在的违法者。“惩罚性赔偿则使不法行为人承担更重的责任，一方面惩罚不法行为，另一方面通过提高违法成本，产生示范效应，震慑其他潜在的不法行为人。惩罚着眼于事后补救，震慑着眼于事前预防。”(18)参见陈年冰《中国惩罚性赔偿制度研究》，北京大学出版社2016年版，第28页。与此相似，行政罚款和刑事罚金也都具有惩罚与威慑之功能。行政罚款具有较强的制裁和惩处的作用，有利于良好市场秩序和社会生活秩序的建立(19)参见姜明安《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2000年版，第224页。。刑事罚金的目的也基本相同：“对于追求不法经济利益的犯罪分子判处罚金，予以一定数额金钱的剥夺，既可以剥夺犯罪分子继续犯罪的经济条件，也能对犯罪分子起到惩罚与教育的作用，从而预防犯罪分子再次实施犯罪。”(20)参见高铭暄、马克昌《刑法学》，北京大学出版社、高等教育出版社2019年版，第241页。从三者的目的来看，都具有惩罚与震慑之目的，都是为了影响、限制乃至消除违法行为人再进行违法行为。从这一角度来看，三者的目的具有相同性。既然三者的目的与功能基本相同，那么对惩罚性赔偿金与行政处罚、刑事罚金之间进行相互折抵就具有了正当性基础。

同时从惩罚的谦抑性(21)惩罚的谦抑性是指通过有节制地发动惩罚权，实现社会的稳定。而在有节制地发动惩罚权的过程中，公权力需要得到必要的限制，这种限制既包括程序方面的约束，也包括对惩罚发动的审慎考量。参见储槐植、何群《刑法谦抑性实践理性辨析》，《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2016年第3期，第60页。角度来看，如果同时对被告人处以惩罚性赔偿金、行政罚款和刑事罚金，并不能体现惩罚的谦抑性，相反却存在对被告人过度惩罚之虞。这一点在司法实践中，法官已有充分认识。在王某娇等销售有毒、有害食品民事公益诉讼(22)参见吉林省辽源市中级人民法院(2020)吉04民初48号民事判决书，https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=0837f35030634800b8d7acb6007fdb00，最后访问日期：2022年8月18日。中，法院认为该案民事惩罚性赔偿金的性质事实上与行政罚款、刑事罚金类似，应参照行政罚款与刑事罚金竞合时相同的处理原则进行处理，即采用轻罚在重罚中折抵的原则处理，以体现惩罚的谦抑性，避免惩罚过度。“因惩罚性赔偿与行政责任、刑事责任的功能有相似性，均有惩罚、威慑功能，如果生产者、销售者承担了行政责任、刑事责任，则应减少惩罚性赔偿的金额，避免对生产者、销售者进行双重惩罚。”(23)参见最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组《中华人民共和国民法典侵权责任编理解与适用》，人民法院出版社2020年版，第355页。进一步而言，在消费民事公益诉讼中，如果之前已经存在对侵权人的行政罚款、刑事罚金等，如果再对其判处惩罚性赔偿，不仅有违惩罚性之谦抑性，而且还严重违反比例原则。在美国，如果行政机关对于违法行为进行了民事处罚或者行政处罚，则可以阻止公益诉讼的提起。美国《濒危物种法》规定：“对于违反本法任何条款和依据本法授权颁布的任何规章的行为，如果内政部长或商业部长已经依据该法1540(a)条施加了民事处罚，则不得提起公民诉讼。”(24)834F.2d 1517(9thCir.1987).如此立法的目的在于“避免由于执法机构和公民诉讼原告双重实施法律而对同一违法行为重复处罚”[4]。尽管这一规定并非是行政罚款与公益诉讼中惩罚性赔偿之间的折抵，但是二者的原理基本相同，即都是避免对被告的过度惩罚。美国的这一立法例值得我国消费民事公益诉讼惩罚性赔偿金在司法适用中与行政罚款、刑事罚金之间进行相互折抵予以借鉴。

由上述可知，惩罚性赔偿金和行政罚款、刑事罚金在目的上基本一致。既然如此，在消费民事公益诉讼中在对侵权人提起惩罚性赔偿之前，侵权人如果被行政罚款或判处刑事罚金的，则可以罚款或罚金的金额折抵惩罚性赔偿的金额，减轻侵权人的负担。这样的做法既体现了“以人民为中心”法治理念在消费民事公益诉讼中的贯彻，还体现了比例原则的运用，即在实现对社会公共利益保护的同时，也兼顾对被告的保护，不能将多种惩罚叠加适用而过于加重被告的负担。

既然允许在消费民事公益诉讼中提出惩罚性赔偿，如果法院判决支持了这一诉请，那么这一惩罚性赔偿金应判给何者使用呢？对此，司法实践中一般的处理方法是上缴国库。在笔者检索的公益诉讼涉及惩罚性赔偿金的裁判中，大多都将公益诉讼惩罚性赔偿金上缴国库。如在“雷某、李某江、李某贵生产、销售有毒、有害食品案”(25)参见四川省乐山市中级人民法院(2020)川11刑终67号刑事判决书，https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=36642ae61cf546a0b316ac0d01773a96，最后访问日期：2022年8月18日。中，乐山市中级人民法院判决将赔偿金4 478 240元上缴国库。在“兰州市人民检察院与魏某林公益诉讼纠纷案”(26)参见甘肃省兰州市中级人民法院(2020)甘01民初949号民事判决书，https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=c1e6325477bc4e48acecad200184bb63，最后访问日期：2022年8月18日。中，兰州市中级人民法院判决被告支付侵害消费公共利益的损害赔偿款45 930元，由公益诉讼起诉人兰州市人民检察院代领后上缴国库。支持上缴国库的观点认为检察机关或者社会组织不是公益诉讼案件的直接当事人，判给他们不符合民事法律原则。上缴国库体现公益诉讼与私益诉讼的区别，反应检察机关和社会组织的惩罚性赔偿请求权的特殊性质，体现与公民个人的惩罚性赔偿请求权的不同，因此公益诉讼惩罚性赔偿金应当上缴国库(27)参见刘文晖《惩罚性赔偿能否成为公益诉讼利剑》，《检察日报》2018年5月23日第5版。。

毕竟公益诉讼是为了保护受到损害的公共利益，而并非受到具体侵害的私益个体，将惩罚性赔偿金上缴国库具有一定的正当性与合理性。在惩罚性赔偿金上缴国库后，将不得不面对的一个困境是：公益诉讼惩罚性赔偿金上缴国库，则惩罚性赔偿金的救济性质将会弱化，从而事实上反倒让赔偿金沦为了对侵权人的罚款，而非对被侵权人损失的“填补”。既然将赔偿金判决直接上缴国库有一定的弊端，那么还有三种模式可以考虑。

第一种模式是在司法机关设立独立账户。这一模式又具体可分为两种模式：一是在检察机关内部设置独立账户，即由检察机关对惩罚性赔偿金进行监管；
二是在法院内部设置独立账户，由法院对惩罚性赔偿金进行监管。对于由检察机关监管模式，在不少公益诉讼案件中，法院一般也是直接判决惩罚性赔偿金支付给检察机关由其进行监管。这一模式的优势在于检察机关作为公益诉讼起诉人对于案情较为熟悉，对于赔偿金的执行和使用较为便利，如果有直接受害人的话，受害人可以直接到检察机关去领取相关的赔偿金。其不足在于，检察机关系代表国家提起了公益诉讼，如果判决将赔偿金直接支付给检察机关，会导致社会对检察机关提起公益诉讼动机的怀疑。第二种由法院监管的模式，其优点在于法院可以直接将执行回来的赔偿金用于公益性或者支付给直接受害人。但是不足之处在于，这似乎有违法院作为审判机关的中立性与定位。

第二种模式是在社会组织中设置独立的赔偿基金管理机构。在社会组织中设置独立的赔偿基金管理机构，具体是指在消费者权益保护协会(以下简称“消协”)设置独立的赔偿基金管理机构，由该管理机构承担对公益诉讼惩罚性赔偿金的日常管理和对被侵权消费者的赔偿问题。因为消协主要作用就是维护消费者权益，在其内部设置独立的赔偿基金管理机构更有利于其发挥自身独特优势，维护被侵权消费者权益。被侵权人可以按照法院确定的赔偿标准领取赔偿金，消协也可以将剩余赔偿金用于公益诉讼宣传和其他公益诉讼案件的起诉、鉴定等费用的支出(28)参见廖中洪、颜卉《消费公益诉讼中的惩罚赔偿问题研究》，《学术探索》2019年第1期，第60页。。但是其不足在于，如果该公益诉讼系由消协提起的话，法院判决将赔偿金支付给消协固然可以，但是倘若系检察机关提起的公益诉讼，也将该赔偿金支付给消协似乎从情理上以及判决逻辑上说不通。

第三种模式是成立消费民事公益诉讼基金会[5]。即法院判决的惩罚性赔偿金并非直接支付给公益诉讼提起者，也不是上缴国库，相反是直接支付给专门成立的基金会。这一模式的优势在于基金会相对中立，专门管理基金(29)当然还有其他优势，诸如可以节约司法资源、降低诉讼成本、为其他公益诉讼提供资金来源等。参见陈云良《反垄断民事公益诉讼:消费者遭受垄断损害的救济之路》，《现代法学》2018年第5期,第130-144页；
参见章海珠《检察机关提起惩罚性消费民事公益诉讼之探讨》，《社会科学家》2019年第7期，第111-118页。[6]。但是不足在于成立基金会后，判决的惩罚性赔偿金由谁使用、由谁监管，如果仅仅由该基金会单方面使用，势必会引发社会的不满和质疑。

鉴于上述三种模式都有其优势，也都并非尽善尽美，但是从三者的中立性以及便利性角度而言，似乎将公益诉讼惩罚性赔偿金判决给基金会相对便于操作。但是对这一模式也需要进行相应完善：一是基金会仅仅是管理赔偿金；
二是该赔偿金的使用可以考虑由专业性组织——消协进行，毕竟该协会是专门保护消费者利益的协会，而且这一协会还直接隶属于各地市场监督管理局管理。消协的这一身份与定位，由其去具体使用该基金并不会引发社会的不满与质疑。至于这一赔偿金应当如何使用，笔者认为鉴于公益诉讼是对社会公共利益这一整体性的保护，而且惩罚性赔偿金计算的标准也并非基于消费者个体损失为依据，为此这一赔偿金并不能直接支付给消费者个人，而应作为从事消费公益诉讼所需费用以及其他相应维护公共利益费用的支出。更何况，消费者个人还可以针对同一侵害提起私益诉讼予以救济。三是由检察机关作为监督机关，由代表国家利益的检察机关对基金会管理的赔偿资金以及消费者协会如何使用该笔赔偿进行日常监督，可以彻底消除社会对于将公益诉讼赔偿金交给基金会管理并由消协支配使用的怀疑和不满。而且检察机关的专业性也有助于赔偿金的合理使用以及更好地促进公益诉讼事业的发展。

消费民事公益诉讼惩罚性赔偿金兼具惩罚和救济两大性质，对威慑违法者和潜在违法者，维护社会公共利益以及救济被侵权人具有重要作用。未来应当在相关立法中明确规定允许在消费民事公益诉讼中提出惩罚性赔偿，惩罚性赔偿金额的高低要兼顾对公共利益和被告私益的保护，注意二者保护的比例性，充分体现“以人民为中心”的法治理念。对于消费民事公益诉讼惩罚性赔偿金原则上以3倍赔偿金为宜，也应允许检察机关或法院综合权衡各种情形后对于过高的赔偿金予以酌情减少。对于已经判处罚金、进行行政处罚的案件，在再次判处惩罚性赔偿金时可以相互折抵。至于惩罚性赔偿金计算的基数应以生产者或经营者所获非法利益为准。法院判决的惩罚性赔偿金可以交给专门成立的基金会管理，由消协具体使用[7]，由检察机关对该赔偿金的管理和使用进行监管。

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