简化程序,不减责任
时间：2023-06-08 15:40:12 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
张鑫烨/文
案例：2021年2月19日，山西省长治市黎城县黎侯古城一澡堂发生火灾，造成5人死亡、1人受伤。事故调查组认定，这是一起生产安全责任事故。事故直接原因是涉事公司山西玉生池洗浴有限公司的汗蒸房内发热电缆引燃周围可燃物，火势迅速蔓延。此外现场工作人员处置不当，未组织人员疏散。事故调查报告还提到，该公司通过使用虚假消防备案材料取得了《公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查合格证》。由此，原黎城县消防救援大队大队长等多名消防部门负责人被问责。
新修订的《消防法》第十五条明确提出“公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查实行告知承诺管理”，这起事故正好发生在新《消防法》颁布前，那告知承诺是否比验收备案更容易呢？本期“拍案惊奇”我们就来聊一下“告知承诺”。
“告知承诺”是国务院发文推动的一项政策，这倒是出乎我们所有人意料的。2020年11月，《国务院办公厅关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》（国办发〔2020〕42 号）指出：“……要按照最大限度利民便民原则，有针对性地选取与企业和群众生产生活密切相关、使用频次较高或者获取难度较大的证明事项实行告知承诺制，特别是在户籍管理、市场主体准营、资格考试、社会保险、社会救助、健康体检、法律服务等方面，要抓紧推行、尽快落实。”
近年来，随着各地在各个领域推行相关政策，告知承诺制度得到了比较好的实行，已经形成了比较完整的概念：“所谓证明事项告知承诺制，是指公民、法人和其他组织在向行政机关申请办理行政事项时，行政机关以书面形式将证明义务、证明内容以及不实承诺的法律责任一次性告知申请人，申请人书面承诺已经符合告知的相关要求并愿意承担不实承诺的法律责任，行政机关不再索要有关证明并依据书面承诺办理相关行政事项的工作机制。”参加过人力资源部组织的职业资格考试的读者也许更能感受到这点，我们不再需要到现场提交纸质的证明盖章材料，都是在网上填写，并签订承诺书，证明自己提交的材料是真实的，那就基本完成了考试前的资格审核手续。
这样的制度当然是方便，但同时也无形中用法律的手段约束了我们，并且提高了个人或企业“犯错”甚至“违法”的成本。这话怎么说呢？原先公共聚集场所，比如商场，要投入使用，一定要准备好各种材料向属地的消防救援机构申请消防安全检查，早期窗口工作人员在审核材料时，会提出各种修改或补充建议，这准备材料、反反复复交材料和敲章的过程极度繁琐，甚至烦恼，然后检查不合格还要整改，还要重新申请，这套手续走下来，虽然繁琐，但是该有的消防设施设备、消防管理制度也都补齐了，开业后的基本安全还是能够得到保障的。
现在的手续是简单了，少了“窗口退材料”和“检查整改”环节，很多持假证、使用虚假文件的情况可能就会冒出来，很多人对承诺材料的真实性甚至可以说是熟视无睹，敢于冒险“拿到许可再说”。可一旦投入使用，消防救援机构或应急监管部门要在规定时间内对现场进行检查，一旦发现了与承诺的不符合项，那就不是原先“窗口退材料”或“立即整改”那么简单的操作了，个人或法人单位就要面临行政处罚。这不就是程序简化了，可“违法成本”提高了？
2021年8月，《消防法》修订之后的第四个月，内蒙古就发生了一起“虚假承诺”的案例。霍林郭勒市华海动漫城负责人选择告知承诺制方式办理行政许可，消防救援大队工作人员对场所负责人提交的相关材料进行审查，在确认申请材料齐全、符合法定形式后，窗口工作人员现场出具《公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查意见书》。依据相关文件要求，消防救援机构对取得许可的公众聚集场所应当自作出许可之日起20个工作日内进行现场核查。9月，消防救援大队执法监督人员到该地进行现场核查，经查发现该场所存在室内消火栓无水、自动喷水灭火系统无法正常供水等问题。该场所使用、营业情况与承诺内容不符，违反了《中华人民共和国消防法》第十五条之规定。监督人员依据《中华人民共和国消防法》第五十八条第一款第四项之规定，予以责令其停止使用并处罚款三万元的行政处罚。
上述内蒙古的案例说的是消防救援机构在规定时间内检查发现了承诺不符的情况，进行了处罚，山西的案例中则出现了“多名消防部门负责人问责”，他们是如何监管不到位的？又是如何被虚假材料蒙骗的？我们先来看一下《事故调查报告》。
调查报告显示：“为了逃避消防设计审查验收，故意将实际建筑面积880 平方米改为491 平方米，来逃避消防设计审查验收。黎城县消防救援大队2019年11月7日接到玉生池洗浴有限公司《消防安全检查申请表》后，于11月12日对该公司现场进行了消防检查，检查过程中未对该公司实际面积进行测量，检查结果评定为合格，并给予办理了《公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查合格证》。”在随后的多次检查中，均没有发现这个建筑面积的错误。
根据《建设工程消防监督管理规定》第十三条的规定，“建筑总面积大于五百平方米的歌舞厅、录像厅、放映厅、卡拉OK 厅、夜总会、游艺厅、桑拿浴室、网吧、酒吧，具有娱乐功能的餐馆、茶馆、咖啡厅”等人员密集场所，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防设计审核，并在建设工程竣工后向出具消防设计审核意见的公安机关消防机构申请消防验收。
能够把建筑总面积减到500 平方米以下，可不是“做材料”那么简单，所有的设计文件、施工文件都是设计师、设计单位、建设单位和施工单位盖章的，如果该洗浴有限公司准备了“建筑的总平面布局和平面布置、耐火等级、建筑构造、安全疏散、消防给水、消防电源及配电、消防设施等的消防设计”和消防管理制度等一系列材料申报验收，那全套材料都是“做出来”的。
面积减少了一半真的就看不出来？调查报告显示，从该洗浴场所开业到事故发生的两年多时间中，当地消防救援单位只对其进行了1 次检查。治安大队及其他部门对其进行了6 次检查。仅仅从这样的频次上来看，的确工作是有疏漏的。
最终，因对消防安全检查把关不严、监督管理不到位，该县的消防救援大队大队长、市消防救援支队副支队长等3人被移交该市消防救援支队处理。县消防大队未将该洗浴有限公司列入消防重点单位进行管理，未正确履行消防监督检查职责，也被市消防救援支队处理。
上述案例以及使用假材料蒙混过关的情况毕竟是少数，多数法人还是不敢作出虚假承诺，但是这就出现了一个很奇怪的现象，承诺的成本比原先备案的成本更高。原来生产经营单位或人员密集场所的商家，会主动提级管理，生怕事后监管，被发现问题，又被撤销了许可，停止营业。这就造成了事前要投入更大的成本去建设和装修。对于商家来说，他们可能更愿意在营业前与消防部门多沟通，做到“心里有底”。如果选择告知承诺，其实对企业的安全管理水平和技术也是一大考验。
对于消防救援机构来说，发现违反告知承诺的情况需要更专业的眼光、更充足的准备功夫，另外如涉及公共娱乐设施、社会影响大的场所，如真的发现需要停止营业的现象，执法部门需要有极大的勇气关停，执法难度并不小。另外，以往的检查和执法频次肯定是要进行调整的，各地出台的措施都提到了加强事中事后核查和监管，在执法过程中，如何严格遵循执法程序、处罚措施证据确凿、减少引发行政复议等都是对执法部门的考验。
（本文图片来自资料库。）
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