地方政府形象对公众满意度的影响研究——基于政府能力和意愿的分析

高学德 冯露露

随着“建设服务型政府”和“以人民为中心”等执政理念的强化和落实，让公众满意成为政府各项工作的出发点和落脚点。公众满意度被各级地方政府纳入政府的绩效考评中，并日益成为政府绩效评估指标体系中的关键指标。公众满意度的研究肇始于20世纪20年代关于“公民对公共事务评价”的论述(Lippmann，1922)，在新公共管理运动的影响下，公众满意度逐渐成为评价政府公共服务水平的重要标准，也被视为政府公共服务反馈评价的主要来源和追责问责的重要依据(Morley et al.，2001)。

近年来，有关公众满意度影响因素的研究成为公共管理研究的核心议题，概括而言，这些研究主要从政府层面、公民层面和互动层面三个层面入手加以探讨(贾奇凡等，2018；
张书维、李纾，2018)。从目前的研究趋势来看，宏观层面的政府变量受到了传统公共管理学更大的关注，这些变量包括政府绩效(Dollery & Review，2021；
James & Petersen，2017)、绩效来源(James & Ryzin，2015)、政府架构和层级(Hansen，2015)、腐败(Park & Blenkinsopp，2011；
Villoria et al.，2013)、政府透明度(Hu et al.，2020)、繁文缛节(Tummers et al.，2015)等。就政府层面的影响而言，公众满意度可以被解释为政治制度实施效能及其政府行为的结果，政府绩效决定了公众对政府满意的程度，它是公众满意度的前提。

在这些政府变量中，政府形象是较少受到关注但却具有重要价值的影响因素，正如Maor等人(2016)所指出的，以往有关公众对公共服务满意度的影响因素的研究大部分未能考虑包含政府形象等在内的政府声誉机制的作用(汤峰等，2021；
苏毓淞、汤峰，2021)，而大量的研究表明，政府形象对于包括公众满意度在内的政府评价方面具有重要的作用。丁煌(2002)指出，政府形象是决定政府政策能否为公众所接受或多大程度上被接受的一项重要因素，并直接影响着公众对政策的心理、行为或行为倾向。地方政府形象是地方政府影响力的重要组成部分，良好的政府形象是地方政府管理有效性和合法性的外在表现，关系到公众对政府的信任程度和满意程度(Pandey，2010)。政府形象与公众评价政府的相关工作存在相关关系(徐贵宏，2009)，政府在公共服务过程中所表现出来的良好形象能够提升公众的公共服务感知绩效(范柏乃、金洁，2016)。比如，如果政府树立起了良好的环保形象，民众便会认可政府在环境保护上的决心和努力，并对政府未来能够实现环境改善充满信心(汤峰等，2021)。

近年来学术界开始关注到政府形象与公众满意度之间的关系，如已有研究指出，公众对政府绩效满意度的评价除了受到客观绩效影响外，还受公众的情绪和政府形象等因素的影响(范柏乃、金洁，2016；
Brown，2007)。汤峰等(2021)和苏毓淞等(2021)的研究发现，政府环保形象与公众环境治理满意度显著正相关，在短期难以改善客观环境质量的情况下，提升政府环保形象有助于环境治理满意度的提升。

政府形象是一个复杂而多维的概念，它的构成要素包括很多方面(黎祖交，1992)。因此，学者们不仅想了解整体的政府形象与公众态度和满意度之间的关系，更想进一步考察不同维度或类型的政府形象与公众态度和满意度的关联性。Lu(2013)提出了基于能力和意愿的双重视角来评估政府，Lee等(2022)在考察政府机构的印象形成时指出，政府机构不应仅仅被视为一个服务提供者，而是一个包含能力和意愿的社会实体，政府能力和政府意愿能够引起公民的积极回应。事实上，在社会科学领域，基于能力和意愿的二分法已成为解释印象形成和形象感知最主要的分类标准，并由此形成了富有强大解释力和影响力的理论模型——刻板印象内容模型(Stereotype Content Model，SCM)。该模型最初主要用于解释人们对个人或群体的认知特点(Fiske et al.，2002)，近年来公共管理学者开始运用该模型来考察公众对公务人员和公共部门的形象感知(Moynihan et al.，2012；
Wagner，2009；
Drevs，2013)。Lee等(2022)指出，SCM不仅限于解释品牌、公司和组织的感知，还可以解释政府机构的印象形成。

由以上文献可以发现，尽管学术界已开始关注到政府形象与公众满意度的关系，并引发了初步的理论探讨和实证研究，但仍存在进一步拓展的空间：第一，大多数已有研究将政府形象看作是一个单一的整合性概念加以考量(汤峰等，2021；
苏毓淞、汤峰，2021)，但未能有针对性地分析政府形象的不同维度对公众满意度的差异性影响效应；
第二，已有研究更多关注政府形象中体现政治制度或政府效能的能力层面(郎玫、史晓姣，2020)，而忽视了政府在实施其公共服务职能时的动机和意愿(Kong，2014)，在公共管理和政治生活领域，公民不仅要评价政府处理各种问题的能力，还要评价政府对公民福祉和利益的关心程度；
第三，已有关于政府形象与公众满意度的实证研究得出了两者间正向关系的结论(汤峰等，2021；
苏毓淞、汤峰，2021)，但这些结论更多是基于二手数据或调查研究得出的，并不能在更大范围内提供它们之间因果关系的明确证据。

基于此，本文思考的问题是：政府能力和政府意愿这两种基本的政府形象特质是否以及如何影响公众对地方政府的满意度？它们对公众满意度的影响是否存在差异性效应？这种影响效应是否具有跨边界的稳定性？本文首先阐述了从能力和意愿两个维度进行政府形象类型学划分的依据，梳理了有关政府能力和政府意愿与公众满意度关系的已有文献，并提出了相应的假设。然后，通过行为公共管理的实验研究方法，考察了基于能力和意愿的地方政府形象对公众满意度的差异性影响效应，并进一步考察了这种影响效应的稳定性。

(一)政府能力和政府意愿：政府形象的类型学划分

政府形象是政府系统在运作中，基于自身的行为与活动产生出来的总体表现与客观效应，以及公众对这种总体表现与客观效应所做的较为稳定的评价(郭惠民，1996)。已有关于政府形象的研究集中在新闻传播和国际政治领域，研究内容包括政府形象的维度划分(廖为建，2001)、政府形象的形成和传播机制(陈相雨，2010；
廖为建，2001)、新媒体背景下政府形象的塑造和构建路径(邹煜等，2020)、公共危机背景下的政府形象修复策略(唐雪梅等，2021)等。

在政府形象的研究中，如何对其进行有效和恰当的类型划分是一个非常重要的理论问题。目前学术界对这一概念还没有形成较为统一和完整的定义。政府形象往往和政府声誉、政府行为等概念混在一起，这增加了对这一概念进行有效分类的难度。陈国权(1997)指出，一个形象良好的政府应该包括两个基本方面：一是良好的政府能力，二是为政清廉，这也是同一政府在两个不同方面的表现。Grimmelikhuijsen和Meijer(2014)在考察公众对政府组织的形象认知时，提出了“感知能力”和“感知仁慈”的政府形象二分法，前者是指人们是否认为一个政府组织在决策方面是有能力的、专业的，而后者则特别侧重于政府行动的意图。之后，Hvidman和Andersen(2016)进一步比较了公众对公共部门和私人部门形象的感知差异。Lee等(2022)也指出了从能力和热情两个维度考察政府机构印象形成的必要性。除此之外，公共管理学者还试图借用这一分析框架考察街头官僚(Boer，2020；
Hansen，2021)、中央政府执政水平(Lu，2013；
Pan，2019)、地方政府公共政策(刘鹏，2011；
张广科，2008)以及地方官员公共形象构建(Pan，2019)等。

事实上，早在公共管理领域之前，社会心理学、组织行为学以及政治学等其他学科的学者已经使用过类似的概念范畴来考察社会认知、组织信誉以及政治人格等，尽管在措辞和表述上有细微差别。在社会心理学领域，Fiske等(2002)提出的刻板印象内容模型认为，热情/仁慈和能力是“社会感知的两个基本维度”(Cuddy et al.，2008)，这一模型在人际知觉和群际知觉领域得到了广泛的应用，成为解释众多社会认知现象的类型学框架，被证明具有广泛的跨情境、跨时间和跨文化的普适性(Cuddy et al.，2008)。同样，在组织行为学领域，学者们运用以上两种分类框架研究组织信誉的结构(Moynihan et al.，2012)。在政治学领域，Lipset(1959)在考察政治制度的稳定性时指出，“一个特定民主制度的稳定性不仅取决于该制度在现代化中的效率，还取决于政治制度的有效性和合法性”。也有研究基于意愿和能力的二维视角，研究政治领导人或候选人的人格(Laustsen & Bor，2017)，Leeds(2020)则使用“道德-能力”这一对范畴来研究国家图式。

由是观之，“能力-意愿”不仅是社会心理学和组织行为学领域分析社会认知偏差和组织信誉的重要概念范畴，也是政治学和公共管理领域考察政治领导人人格和公共部门形象时较为普遍采用的类型学框架，这一概念框架为理解公众对人际、群体、组织的态度做出了重要的理论贡献(Drevs，2013)。基于以上这些不同学科的普遍做法，同时借鉴Lee等(2022)“政府机构是包含能力和意愿的社会实体”和Lu(2013)“从能力和意愿的双重视角来评估政府”的观点，本研究将从能力和意愿的二维视角出发，提出地方政府形象研究的类型学划分。

本研究认为，对地方政府形象内涵的理解至少包含两个方面的问题：一是政府提供了什么样的公共服务以及做得如何，二是政府是否以及愿意在多大程度上为公众服务。前者涉及地方政府“能做什么及做得如何”的问题，即地方政府是否以高效率和高质量的方式行使了它的职责，以及是否有能力应对各种内外部复杂环境。因此，可以将前者称为政府能力，它强调的是地方政府在提供公共服务过程中，是否表现出有能力的、高效的、熟练的或专业的特质。后者涉及地方政府“愿意做什么”的问题，即地方政府的行为在多大程度上指向公众的福祉，或是否遵守以服务公众为导向的价值规范。因此，可以将后者称为政府意愿，它强调的是地方政府在提供公共服务过程中真正关心公民利益的程度，特别侧重于政府行动的意图和动机。在一定程度上，政府行动的能力和行动的意愿可以被分离开来(Lindley，1975)，两者在认知评价上的相关性很弱(Lu，2013)，因而可以在各自的结构维度上考察地方政府形象的高低。

这一概念框架突破了已有根据外在属性或要件划分地方政府形象的研究窠臼(廖为建，2001)，而是基于政府提供公共服务的生产性和规范性等实质性绩效要素考量地方政府形象(Hvidman & Andersen，2016)，因此具有重要的类型学意义。当然，特别需要说明的是，在这一类型学的概念表述中，“意愿”一词在已有研究中有不同的表述方式，如“热情”“仁慈”“道德”等，尽管这些概念范畴在表述上不完全相同，但都表明了学术界使用这一解释概念的盛行(Leeds，2020)。本研究使用“意愿”而不使用其他表述，旨在强调地方政府在提供公共服务时的行动意图和动机，在核心内涵上与其他概念并没有实质性的区别。

(二)政府能力、政府意愿与公众满意度

Tyler(1997)提出了解释权威政治机构合法性建构的两种理论视角：基于资源的工具模型和基于认同的关系模型。前者指出，人们在评估权威政治机构时，往往会寻找有助于解决群体问题的能力的证据；
而后者则强调，人们在评估权威政治机构时，会寻求对待公民的态度的证据。在此基础上，Tyler(2001)提出了个人评价法律机构(警察和法院)的两个方面：能力和仁爱。能力是指“有效解决问题的能力”，而仁爱是指“以尊严和尊重对待公民，并真诚地关心他们的需求、问题和关切”。Kong(2014)在Tyler的研究基础上进一步指出，比法律机构更广泛的政治机构的性质同样也应该包括能力和意愿，他扩展了解释政治信任何以产生的传统制度理论，认为公众对政府能力和意图的感知都是影响政治信任的重要因素。

由此来看，政府能力和政府意愿在公众态度的形成过程中都起着非常重要的作用，而笔者更感兴趣的是，当把政府能力和政府意愿作为解释变量时，它们对公众态度的影响是否具有差异性特点？有关品牌形象、组织形象、国家形象以及公共部门偏见等的研究发现，与政府能力相比，政府意愿可能起到更大的作用。Bernritter等(2016)对不同类型品牌形象的研究发现，社交媒体上的消费者在代言品牌的过程中，更想强调品牌的意愿或热情，而不是品牌的能力。Leeds(2020)考察了激进主义者的国家图式后发现，与联邦政府相比，地方政府更可能被认为是有道德的但无能的。Aaker 等(2010)在对组织外部形象的研究中发现，公众对非营利组织和营利性组织的意愿(热情)和能力评价存在明显的差异，非营利组织往往树立一种高意愿(热情)低能力的形象，而营利组织则往往树立一种高能力低意愿(热情)的形象。Chattalas和Takada(2013)的研究发现，与感知到的高能力国家形象相比，高温暖的国家形象将提高消费者对享乐型产品的期望。之后有更多的研究基于这一模型，考察国家刻板印象在来源国形象(Motsi & Park，2020)、消费者偏好(Chattalas & Takada，2013；
Micevski et al.，2021)中的作用；
Lee(2001)以英国护士为研究对象的结果表明，尽管能力和意愿对亲社会组织行为均有显著的影响效应，但意愿的影响效应大于能力的影响效应。

有关公民政治态度的研究也发现，对政府处理社会经济和政治问题的能力的负面评价，仅仅可能导致选民投票时选择更好的替代方案，但对政府意愿和行为动机的悲观看法，却可能导致政治异化，甚至侵蚀人们对政权合法性的信念(Lu，2013)。在对候选人的评估和投票的选择中，温暖的印象可能比能力的印象更重要(Laustsen & Bor，2017)。Jamal(2007)针对阿拉伯国家的研究表明，与政府能力相比，政治机构的善意和意图对阿拉伯世界威权政府的政治信任更加重要。由此来看，与政府能力这一“硬治理”力量相比，作为“软治理”力量的政府意愿是一种内在的深层次力量，它更能产生深刻而持久的影响力和支配力，在治理能力现代化进程中发挥更大的作用(张平等，2021)。基于此，本文提出如下假设：

H1：政府能力和政府意愿对公众满意度的影响具有差异性效应。与政府能力相比，政府意愿对公众满意度的影响更大。

(三)政府形象与公众满意度：绩效信息性质的差异性调节作用

以上，笔者从总体上预测了政府形象影响公众满意度的过程中，意愿和能力的差异性影响效应，但这种效应是否具有跨情境的稳定性仍需要进一步分析和讨论。社会认知的大量研究发现了能力和意愿之间关系的多种结果，而之所以出现这些差异性的结果，很大程度上是因为意愿与能力关系的影响因素非常复杂。本文认为，基于能力和意愿的地方政府形象对公众满意度的作用，可能会因为政府绩效信息的高低而表现出差异性影响效应。

政府绩效信息是在政府绩效管理过程中产生的与政府绩效相关的信息，是政府绩效管理的关键所在(唐健，2018)。作为新自由主义思想和新公共管理改革的结果，政府绩效评价及其绩效信息运用成为近年来各国中央和地方政府研究和实践的热点。有关政府绩效与公民行为之间关系的绩效信息理论认为，绩效信息可以影响公民对绩效的感知和对公共服务的满意度，并进而影响公民的建言行为(Hirschman，1970)。绩效信息特别是正式绩效报告提供了公民绩效评价的基准，帮助人们决定多大程度上对政府或公共部门的服务做出评价和判断(Dowding & John，2012)。就绩效信息的性质而言，已有研究发现，表现优秀的绩效会提高公民对政府的评价，而表现糟糕的绩效则会降低他们的评价(James，2011)。

本文认为，尽管基于能力和意愿的地方政府形象均会对公众满意度产生影响，但这种影响会受到绩效信息性质的差异性调节。一方面，人们对政府治理能力进行推断时，更有可能对政府的产出(如公共政策和社会经济绩效)敏感(Lu，2013)。政府能力与绩效信息性质之间具有更强的一致性，绩效信息使用者对政府较高能力的评价与政府良好的工作绩效更匹配。人们在评估政府的能力和意图时，会采取不同的信息来源，对比治理意图，基于绩效的信息更能影响人们评估政治现任者的能力(Zhang et al.，2016)。政府能力和政府形象是交互发生作用的，完善的政府能力不仅能够从根本上树立政府在社会公众中的良好形象(胡宁生，1998)，也能够强化政府的能力形象对公众满意度的正向影响：对于积极的政府绩效信息，由于它在更大程度上体现了政府的强大能力(张旭霞，2008)，因而使公众表现出对高能力地方政府形象更高的满意度，而消极的政府绩效信息反映的是地方政府在公共服务能力方面的不足和缺陷，因而使公众表现出对低能力地方政府形象更低的满意度。

另一方面，对于政府意愿而言，它代表了政府或政府代理人的道德水平和动机基础，在中国传统文化中，无论是在公务员选拔和评价中的“德才兼备、以德为首”的个人要求，抑或是政府“全心全意为人民服务”的组织规范，对地方政府及其代言人的品德和仁爱之心的强调已经深刻内化到普通民众的内心，这种泛化的强有力的观念使公众不会因为政府绩效的高低而影响他们对政府工作满意度的评价。Lu(2013)指出，与政府能力相比，公众对政府的治理意图进行推论更具有挑战性和难度，因为相关信息的可获得性要低得多，政府的意图与实际行为、政策和产出之间的联系更为错综复杂。他对中国情境下政府能力和政府意愿的比较研究后发现，那些对当前经济状况有更多负面情绪的受访者，对政府实现善治的能力评估要低得多，但这一信息来源对他们有关政府治理意图的看法几乎没有影响。基于前文政府意愿对公众满意度的积极影响效应，可以进一步推论，无论政府提供公共服务绩效水平的高或低，公众对政府良善形象的感知或期望会对公众满意度产生持续和稳定的正向影响。

基于此，本文提出如下假设：

H2.1不同能力水平下的地方政府形象对公众满意度的影响会随着绩效信息性质的不同而表现出差异性。对于积极的政府绩效信息，高能力政府形象下的公众满意度显著高于低能力政府形象下的公众满意度。

H2.2不同意愿水平下的地方政府形象对公众满意度的影响较少受绩效信息性质的影响，无论是积极绩效还是消极绩效，高意愿政府形象和低意愿政府形象下的公众满意度差别不显著。

本研究采用 2×2×2的被试间实验设计。自变量1为政府能力形象，包括两个水平：高能力和低能力；
自变量2为政府意愿形象，也包括两个水平：高意愿和低意愿；
自变量3为绩效信息性质，包括两个水平：积极绩效和消极绩效。因变量为公众满意度。

为了使研究结果更有代表性，进而提高研究的生态效度，本研究选取与公众有密切联系的且公众更为熟悉的大气污染治理的实验情境。首先，请被试想象自己是实验情境中Q市的一位普通公民；
然后，提供有关该市上一年度在治理大气污染过程中能够体现当地政府能力和意愿的两类政府形象和年度大气污染治理绩效的信息，这些信息中包含了对3个自变量8种实验处理的操纵，具体操纵方法见表1；
接着，在阅读完相关实验材料后，要求被试对公众满意度和操纵检验的测量题项作出回答；
最后，请被试填写性别、年级、专业、在校期间志愿活动的参与情况、生活满意度等人口统计学资料和其他背景资料。为增加实验材料的真实性和被试的卷入度，在绩效信息材料的最后表明了该数据来源于国家生态环境部并提供了网址信息。

表1 各变量的操纵和测量

(二)研究材料和变量测定

1.政府形象材料的预测和确定

借鉴Aaker等(2010)和Chattalas等(2013)有关政府能力形象和政府意愿形象的测量方法，结合中国各地方政府网站、媒体报道和其他相关资料，初步整理出地方政府在大气污染治理方面体现政府能力和意愿的行为事件各4个，然后将这些事件随机并有逻辑地组合成包含能力和意愿的4种水平实验处理的行为事件材料，将这些材料呈现给24名大学生被试。参与者被要求运用语义差异量表法从6个维度(有能力的、有效率的、称职的、友好的、关心他人的、冷漠的)对当地政府在大气污染治理中的以上行为事件进行判断，以此来考察初步设计的实验材料是否具有典型性。在评分完成后，请所有预测被试对笔者所设计的行为事件在合理性、清晰性以及文字表述等方面提出批评性建议和意见。最后，研究人员根据所有预测被试在每个行为事件及每个维度上的得分以及定性评价，对以上材料进行整合修改，得到最终的政府形象实验的正式材料。

2.绩效信息性质材料的预测和确定

对绩效信息性质进行操作化的核心问题是如何确定积极或消极绩效。本研究借鉴Olsen(2015)的做法，通过将Q市大气污染治理绩效与全国主要城市相比，处于多少位次作为积极绩效和消极绩效的标准。为此，随机选取20名大学生，首先，让他们阅读大气污染治理及其绩效评价的相关背景材料；
然后，让他们写出如果要对一个城市的大气污染治理绩效进行评价的话，该城市的治理绩效位居全国主要城市的多少位次(百分位)被认为是高绩效，多少位次(百分位)被认为是低绩效；
最后，根据回答比例的频数或众数，确定最终的作为高绩效和低绩效的位次值。

3.公众满意度的测量

本研究的因变量是公众满意度，对公众满意度的测量常见的有两种方法：一是使用单一条目测量被试对政府整体或特定领域工作质量的满意程度，二是基于领域划分或模型建立的多条目测量。单一条目测量由于其简单易行，更适用于行为公共管理学领域，探讨政府满意度的前因后果的研究(贾奇凡等，2018)，使用单一题项来测量社会态度已被证明是恰当的和可靠的(Bergkvist & Rossiter，2007)。之前的公众满意度调查中，也使用了类似的测量方法(James，2009；
Ryzin，2004；
Ryzin，2006；
Hjortskov，2017；
Jilke & Baekgaard，2020)，本研究借鉴以上研究的做法，询问被试对大气污染治理绩效的总体满意度，并采用1-5的五级评分。

(三)被试

本研究使用G*Power 3.1软件(Faul et al.，2007)计算本实验所需样本量，在显著性水平α=0.05且效应量d=0.25时，预测要达到95%统计检验力水平，总共至少需要279名被试。笔者共招募了401名某重点大学的本科生参与本次实验，剔除了11名被试的无效数据，最后得到了有效样本数390个，各实验处理组的被试见表2。所有参与实验的学生将得到一个价值10元人民币的纪念品。笔者在安排和发放问卷时，考虑到每种实验条件下被试在性别、年级、专业等方面的匹配，同时也考虑到各实验处理组被试的志愿活动参与情况以及生活满意度等方面的背景变量可能会对实验结果产生污染，因此笔者也比较了所有实验处理组在以上背景变量和人口学变量上的得分情况(见表2)。皮尔逊卡方检验和方差分析的结果显示，除了个别变量外，八种实验处理组被试在以上背景变量上均无显著差异。这意味着总体而言，实验参与者的随机分组是成功的，消除了这些背景变量对公众满意度的混淆影响。

表2 不同实验处理组被试的背景资料(M±SD)

(一)操纵检验

为了检验实验对地方政府能力形象和意愿形象的操纵是否有效，笔者借鉴了社会认知中有关能力和意愿的评价项目，以及政府信任中有关能力信任和善意信任的测量方法(韦庆旺等，2018；
Han & Yan，2019)，进而设置操纵检验的题项，请被试在6点量表上回答(1为非常不同意，6为非常同意)，能力的题项为：“当涉及大气污染治理绩效时，我认为Q市政府是有能力的”(Q1)和“当涉及大气污染治理绩效时，我认为Q市政府的工作是高效的”(Q2)；
意愿的题项为：“当涉及大气污染治理绩效时，我认为Q市政府全心全意为了公众的福祉而工作”(Q3)和“当涉及大气污染治理绩效时，我认为Q市政府是真诚的”(Q4)。笔者预测，在高能力和低能力的实验条件下，被试在题项1和题项2上的得分有非常显著的差异，但在题项3和题项4上的得分无明显差异；
相反，在高意愿和低意愿的实验条件下，被试在题项3和题项4上的得分有显著差异，而在题项1和题项2上的得分无显著差异。

结果发现，高能力组和低能力组在两个能力操控检验题项上的回答均值有显著性差异，而在两个意愿操控检验题项上的回答均值无显著性差异，这表明笔者对政府能力形象的操控是成功的；
相反，高意愿组和低意愿组在两个意愿操控检验题项上的回答均值有显著性差异，而在两个能力操控检验题项上的回答均值无显著性差异，这表明笔者对政府意愿形象的操控也是成功的。

(二)政府能力和政府意愿对公众满意度的差异性影响效应

假设1预测，政府意愿对公众满意度的影响要大于政府能力对公众满意度的影响，为验证该假设，笔者分别考察了被试在政府能力和政府意愿两种不同自变量水平下公众满意度的得分，结果见表3。尽管高能力和高意愿条件下的公众满意度显著高于低能力和低意愿条件下的公众满意度，但从平均数及t检验的结果来看，能力和意愿对公众满意度的影响程度却有差异：高意愿条件下的公众满意度(3.33)要比高能力条件下的公众满意度(3.07)更高，且达到了统计学上的显著性水平，这在一定程度上验证了政府意愿比政府能力对公众满意度有更大影响的假设。

表3 不同政府形象下公众满意度的描述性统计结果

为了进一步考察这一效应，笔者对能力和意愿两种地方政府形象下的公众满意度进行了两因素独立样本方差分析，结果发现，尽管能力和意愿的主效应均显著，但意愿对公众满意度的解释力(η2=0.133)显著高于能力对公众满意度的解释力(η2=0.015)，前者是后者的8.87倍，这进一步验证了假设1。同时，研究还发现，能力和意愿的交互效应显著，这说明能力和意愿共同影响了公众满意度。

为了进一步比较交互效应的方向，笔者以政府意愿为分组变量进行了简单效应分析。结果发现(如图1所示)，对于高政府意愿形象下的公众满意度评价，高政府能力和低政府能力引发的公众满意度有显著的差别，而对于低政府意愿形象下的公众满意度评价，高政府能力和低政府能力引发的公众满意度无显著差别。由此可以看出，相对于能力维度，基于意愿的地方政府形象对公众满意度有更为重要的影响。结合前文平均数和主效应的分析可以发现，与政府能力相比，政府意愿对公众满意度的影响更大，假设1得以验证。

图1 不同政府能力和政府意愿水平下的公众满意度注：误差线表示标准误。资料来源：作者自制。

(三)绩效信息性质在地方政府形象影响公众满意度中的调节效应

为验证政府能力和政府意愿对公众满意度的差异性影响效应的边界条件和稳定性，笔者分别考察了绩效信息性质与政府能力和政府意愿对公众满意度的交互效应，结果发现，就绩效信息性质与政府能力对公众满意度的影响而言(如图2所示)，两者的交互效应显著，表明不同能力的政府形象所引发的公众满意度与绩效信息性质有显著关联。

图2 不同性质绩效信息下高低能力政府形象的公众满意度注：误差线表示标准误。资料来源：作者自制。

进一步的简单效应分析发现，在积极绩效信息的情境下，高能力政府形象和低能力政府形象的公众满意度无显著差异，而在消极绩效信息情境下，高能力政府形象下的满意度显著高于低能力政府形象下的满意度，假设2.1得以验证。

就绩效信息性质与政府意愿对公众满意度的影响而言(如图3所示)，两者的交互效应不显著，也就是说，无论是积极绩效信息还是消极绩效信息，高意愿的政府形象所引发的公众满意度均高于低意愿的政府形象所引发的满意度，假设2.2得以验证。基于以上结果可以看出，政府能力对公众满意度的影响会随着绩效信息性质的不同而出现不同的结果，而政府意愿对公众满意度的影响则较少受到绩效信息性质的影响。由此可以判断，政府能力和政府意愿影响公众满意度的差异性影响效应具有较强的稳定性。

图3 不同性质绩效信息下高低意愿政府形象的公众满意度注：误差线表示标准误。资料来源：作者自制。

(一)研究结论

本研究采用行为公共管理的实验研究方法，探讨基于能力和意愿两种基本特质的地方政府形象对公众满意度的差异性影响效应。研究发现，政府能力和政府意愿对公众满意度的影响存在一定的差异性，政府意愿较政府能力更大程度上影响公众满意度；
同时，这一差异性影响效应具有较强的稳定性，能力对公众满意度的影响会随着绩效信息性质的不同而出现差异性的结果，而意愿对公众满意度的影响则不会受到绩效信息性质的影响。

(二)理论贡献

首先，本研究拓展了政府形象研究的边界和范围，这主要体现在两方面：一是对政府形象的效应或后果的研究进行了一定的补充和发展，二是拓展了政府形象的分类范畴。就前者而言，已有研究大多将政府形象作为结果变量，从传播学、政治学和公共管理视角出发，在宏观上聚焦于现代舆情或危机管理背景下政府形象的传播路径、构建策略和修复机制等；
本研究则将政府形象作为公众满意度的原因变量加以考察，在一定程度上拓宽了政府形象的研究领域和范围。就后者而言，目前学术界关于政府形象的分类大多是根据构成政府形象的外在属性或要件进行划分(廖为建，2001)，缺乏较为科学的理论划分依据；
本研究从能力和意愿两个基本维度来建构政府形象的维度和结构，具有重要的类型学意义，对于今后开展政府形象的实证研究和管理对策具有一定的启示。

其次，深化了对公众满意度影响因素的研究。从政府层面解释公众满意度是学术界已有研究的主流，但现有的研究在解释公众满意度时却存在过于注重政治制度或政府效能的能力层面，而忽视了其道德、动机等非认知的形象。政府及其代理者不仅需要通过其能力影响公众评价，更需要展现其公共服务的价值观和道德动机。本文将已有关于政府能力的研究拓展到了政府意愿，将政府能力、政府意愿和绩效信息性质相结合，探讨政府形象与绩效信息性质如何共同影响公众满意度，从而为寻求提升公众满意度的路径提供了新的思路。

最后，拓展了刻板印象内容模型的解释范围，刻板印象内容模型(SCM)是社会心理学中用于解释人际知觉偏差的经典模型，已有研究主要聚焦于个体和群体层面，鲜有从政府层面开展的实证研究。本文基于Tyler(2001)和Kong(2014)等人的相关研究，发现了政府的能力和意愿在影响公众满意度中的差异性影响效应。

(三)管理启示

地方政府形象建设一直是服务型政府建设的重中之重，特别是在当前政府职能转变和推动国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，地方政府如何利用自身的良好形象，提升公众满意度是当前学术界和政府部门关注的热点话题。政府形象作为影响公众的心理、行为或行为倾向的直接因素，地方政府必须加强自身的形象建设，从而提升公众的满意度，这也是中国政府创新与公共治理变革的应有之义(赵琦、顾昕，2022)。

能力和意愿作为地方政府形象的重要维度，均对公众满意度有非常显著的影响，但两者在公众满意度的影响中存在差异性，政府意愿比政府能力对公众满意度具有更大的影响效应，因此，在公共管理实践中，要重视地方政府自身形象对公众态度和行为的影响，尤其要重视基于意愿的政府形象的展示，以提升公众满意度。地方政府形象是地方政府在公共行政中施政能力和道德责任的混合体，施政能力反映的是政府“能不能”做好的问题，而道德责任反映的是政府“愿不愿”做好的问题。从进化心理学的角度看，当公众与政府打交道的时候，出于生存和维护自身利益的需要，他们需要对政府及其代理人的行为意图和实施行为的能力进行判断，而与能力相比，对对方意图的判断显然更为重要，如果地方政府在提供公共服务的过程中，缺乏“公心”和基本的道德准则，那可能会造成比公共服务能力不足更严重的损害公共利益、违背公众意志的行为，“内部人控制”“逆向选择”以及“败德行为”等腐败行为极易导致公众对地方政府的不信任和满意度的下降。

委托-代理理论认为，政府和公众的关系本质是一种代理关系，但其不同于一般意义上的市场代理关系，其存在是为了服务社会或大众认为重要的价值观。因此，政府首先要在道德上对自己的行为负责，遵循道德原则(Behnke，2017)。公众将行政权力委托给政府来管理公共事务，首先是基于对政府道德责任和行为意愿的信任，并期望政府有能力提供更好的公共服务水平和福利保障。因此，要提高公众对政府的满意度，地方政府及其代理人不仅仅需要展示其胜任力的冷冰冰的信息，更需要巧妙地传达温暖、仁慈的言语或非言语的信息，通过这些信息的传递，政府才能塑造公众对地方政府机构及其政府官员的良好印象。

当然，需要指出的是，本研究得出的政府意愿对公众满意度影响力更强的结论并不意味着政府能力不重要，这一结论也并不必然和政府结果导向的绩效管理改革存在矛盾。政府意愿和政府能力之间不是对立关系，不能过分夸大政府意愿的作用，两者在提升公众满意度方面并行不悖。笔者只是强调在以往的研究中，存在过分关注政府能力而忽视了政府意愿的倾向。事实上，笔者的研究也发现，政府能力和政府意愿对公众满意度的交互效应显著，这也意味着两者共同对公众满意度产生影响。至于政府能力和政府意愿如何共同影响公众满意度，需要在后续的研究中进一步探讨。

(四)研究不足和未来展望

首先，本研究将政府能力和政府意愿作为两个单独的自变量加以考察，但这两个变量之间可能存在相互影响和制约的关系，事实上，已有研究发现它们两者之间不是孤立的，意愿可能会对能力产生影响(Stellar & Willer，2018)。可以预测，当公众感受不到政府服务的“温暖”和“善意”或感受到政府服务的“冷漠”和“自私”时，他们就会感受到一种潜在的威胁和愤怒，这时感知到的高能力反而大大增强了这种威胁和愤怒的严重性，从而导致了更为消极的态度和更低的满意度。

其次，本研究将政府能力和政府意愿分别作为独立的整体性的概念加以研究，但可以进一步对这两个概念进行细化，进而探讨不同类型的政府能力和政府意愿对公众满意度的差异性影响效应，这样得到的结论可能更具有针对性。

再次，本研究所指政府形象主要是指地方政府机构的形象，但事实上，政府形象包含不同的层级，如中央政府形象、基层政府形象等，也包含不同的对象，如政府机构形象和作为政府代言人的公务员形象，还包含不同性质的形象，如有益形象和损失形象，因此，后续研究可以开展不同类型政府形象的比较研究。

最后，本研究中的样本为大学生，这虽然避免了公众群体的异质性所带来的群组内差异，可能会对实验结果产生干扰，但由于本科生对社会公共服务的感知与普通公民有一定的差异性，因此以大学生为样本的研究结果在外部效度上有待进一步验证。

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