基于内部控制报告指标设定的行政事业单位内部控制建设研究①
时间：2023-05-30 15:00:15 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
张明哲
（大连海事大学，辽宁 大连 116026）
为全面推进内部控制建立与实施工作，财政部从2016年起，每年均组织行政事业单位填写和上报单位内部控制报告。在“以报促建”的管理思路下，分析内部控制报告指标设置的发展变化，可以发现我国行政事业单位内部控制工作的发展趋势，有利于今后内部控制工作的开展。
内部控制报告是内部控制建设、内部控制评价工作情况的反映。内部控制报告不仅反映出内部控制建设情况，同时也是对一段时期内外部政策要求落实情况的体现。
（一）指标结构情况
总体来说，内部控制报告结构整体保持稳定，以2020年为例（见图1），基本由封面、单位层面、业务层面、信息化情况、总结类说明五部分组成。2018起，将内部控制信息化情况独立出来，强调了信息系统在内部控制工作中的重要地位，也体现了行政事业单位内部控制工作的信息化趋势。
图1 内部控制报告结构图
（二）指标数量情况
从2016～2020年内部控制报告指标设置的数量来看，经历了探索（2016）、推进（2017）、发展（2018、2019）、常态化（2020）等阶段。各年指标数量及变动（见图2），体现了对行政事业单位内部控制建设不同阶段的管控要求。
图2 2016～2020年内部控制报告指标数量
通过对历年内部控制报告指标的分析，内部控制报告在指标设置上呈现出以下特点：
（一）体现风险管理为导向的闭环管理思维
在单位层面内部控制中，机构运行是主要模块，该模块中风险评估、内部控制评价指标占比不断增加（见图3），指标突出了风险评估对各项业务的覆盖情况，同时强调了评价、巡视、纪检监察和审计与其他监督结果的运用效果。2004年，COSO发表的研究报告中，将内部控制上升到全面风险管理的高度来认识，内部控制报告的指标设置体现内部控制以风险评估为基础的原则，通过对单位经济活动存在的风险进行全面、系统评估，建立风险管理工作机制，实现内部控制系统有序闭环运转。
图3 风险评估、内控评价指标占比
（二）强调制度建设的迭代更新
业务层面主要包括内部控制的适用情况、内部控制六大业务工作职责及其分离情况、内部控制业务轮岗情况、建立健全内部控制制度情况、内部控制制度执行情况等模块，其中制度的建立健全是重点关注指标（见表1）。制度建设方面，由2016、2017年关注制度、流程的建设情况，2018年关注制度、流程的更新情况，到2019年、2020年发展为既关注建设又关注更新，而且在指标内容方面，2018～2020年三年已基本上形成稳定的指标考量维度。这说明内部控制制度建设既要满足“有”的需要，还应根据业务变化及时更新迭代，确保内部控制体系的适用性和实用性。
表1 业务层面各模块指标情况表
（三）引导内部控制工作向非经济领域拓展
从2016年填报起，在内部控制报告中的制度建设模块，除6项重点经济业务以外，均设置了开放板块，可以填报业务制度建设的情况。该设置体现了内部控制的全面性原则，内部控制应该逐渐向行政事业单位及其所属单位非经济活动延伸，在业务范围上不留内部控制的空白点。
（四）回归内部控制信息化建设的本质
除个别年度关注本年内部控制信息化建设与投入资金规模、内部控制信息化建设方式、基于制度更新的内部控制信息化建设改造升级领域和内部控制大数据平台建设情况外，单位内部控制信息化覆盖情况、内部控制信息化模块联通情况以及是否联通政府会计核算模块3个指标是财政部门持续关注的指标（见表2）。从财政部公开的《2017年全国行政事业单位内部控制建设分析报告》看，各单位除收支和资产管理业务的信息化建设覆盖程度达到50%，其他业务领域的覆盖率均低于50%，建设项目和合同仅为30%左右。信息化建设不是一蹴而就的工作，目前在全国范围内，行政事业单位信息系统层面的内部控制总体上尚处于起步阶段，那么，从2019年起删除了更新类指标和大数据指标就不难理解了，保留的指标更加贴合大部分行政事业单位信息系统层面信息化建设现状，同时在引导方向上更为聚焦。
表2 信息系统层面内部控制建设指标情况
（五）反映外部政策落实情况，服务改革大局。
在指标设定上，主要反映对财政重点工作的落实情况，虽然是在2020年的行政事业单位内部控制报告编报工作的通知中提出了“充分发挥内部控制在提升行政事业单位治理效能、服务改革发展大局等方面的重要基础作用”，但在以前年份也有所体现，具体包括：
1.服务改革发展。2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，2018年报告中相应地在单位层面指标设置增加了关于组织机构改革的指标（见表3）。《政府会计制度》于2019年开始实施前，先是从2018年起在信息化模块中设置“是否联通政府会计核算模块”这个评价指标，引导实施单位利用信息化手段为政府会计准则制度实施提供技术保障；
在2020年增加政府会计改革模块相关指标，反映政府会计制度的执行实施情况。
表3 单位层面各模块指标情况表
2.服务预算绩效管理。党的十九大提出全面实施绩效管理，报告从2017年起在内部控制执行情况指标中设置了绩效管理相关指标，而且比重逐年增加，至2020年已达到33%（见图4）。
图4 绩效管理相关指标占比
3.服务政府过紧日子。党中央、国务院做出过紧日子决策部署，2020年内部控制报告在制度执行情况评价中增加“‘三公’经费支出上下年对比情况”指标，通过“三公经费”的压减和节约情况，来反映此项举措的落实情况。
从财政部对各行政事业单位内部控制报告的分析结果看，从2016年内部控制报告得出的结论是：内部控制工作格局初步形成，工作机制基本确立，制度体系初步建立，权力制约要求基本落实；
2017年，内部控制报告首次采用优、良、中、差四个等级来进行评价，从全国范围内各单位内部控制报告提供的数据来看，全国有69%以上的单位达到中级以上等级，全国范围内各单位内部控制建设整体良好。随着对内部控制工作要求的不断提高，内部控制工作被赋予了更加丰富的内涵，全面推进内部控制建设将发挥落实党和国家重点工作部署、服务改革发展的重要作用。因此，新时期行政事业单位内部控制建设工作可采用“4+2+X”的模式开展，即4项常态化工作、2项专项工作及相关重点工作相结合的方式，整体推进、点面结合、分步实施。
（一）打造闭环管理的长效运行机制
内部控制建设是一个循环往复的动态运行过程，通过形成“常态化的风险评估——优化提升与运行——内控评价——内控报告”的管理闭环，以促进内部控制体系的有效运行和持续优化和迭代更新。
1.风险评估分为目标设定、风险识别、风险分析和风险应对四个阶段。目标设定是开展风险识别、风险分析和风险应对等各项工作的基础，通过本环节确定单位的风险偏好和风险容忍度。风险识别是在风险评估的基础上，通过必要的筛选、提炼，并充分考虑监管机构有关风险评估的相关要求，结合内部控制工作目标、经济活动业务内容的变化，识别各类活动和业务的风险点，编制风险数据库。风险分析是通过分析风险发生可能性及影响程度，识别重大风险，确定重要风险排序，并绘制单位层面风险地图。风险应对是通过分析风险产生的成因，提出相应的风险应对策略，形成《风险评估报告》。
2.单位应该按照风险评估、内部控制评价、内部控制报告结果，针对外部政策变化及内部管理需要，持续优化完善现有内部控制体系，使制度流程符合单位运行实际需要，形成可操作实施的制度与流程。
3.内部控制评价是对内部控制建设和实施的有效性进行自我评价，形成评价结论、出具评价报告的过程。通过对内部控制的设计和运行情况开展定期评价，发现内部控制缺陷或不足，推进缺陷整改，不断完善内部控制体系，提高内部控制设计与实施的有效性，与内部控制的建设形成了一个动态的有机循环。
4.内部控制报告是反映本单位内部控制工作全貌的综合性文件，一方面要提高内部控制报告数据质量，另一方面要加强报告的分析应用。通过深入挖掘内部控制报告的应用价值，展现工作成效，揭示存在的问题和薄弱环节，推动单位内部控制体系建立与完善。
（二）提高内部控制体系和内部控制信息化的覆盖率
1.扩大内部控制体系的覆盖范围
目前的《行政事业单位内部控制规范》（试行）（以下简称《规范》）仅对行政事业单位常见的六项业务进行了规范。在内部控制建设与实施过程中，对于《规范》尚未涉及的业务领域，应当按照内部控制的基本原则和要求，基于各自面临的客观环境和管理需要，将内部控制的覆盖范围向六项业务以外的领域拓展，形成具有本单位特色的内部控制体系。
2.回归内部控制信息化建设的本质
内部控制信息化实质上是将控制流程、控制方法等内部控制理念通过现代科学技术手段内置到信息系统中。内部控制信息系统的目标是促进内部控制有效实施，提高管理效能，减少人为操纵因素。基于财政部内部控制分析报告对各行政事业单位信息化水平的判断，未来一个时期，内部控制信息化的重点还应在于提高内部控制信息系统的覆盖率上，树立“业财融合”的理念，推进系统间对接，确保内部控制措施有效落地。
（三）围绕外部政策要求的重点工作开展
财政部2020年3月发布的《会计改革与发展“十四五”规划纲要（征求意见稿）》中提出，会计改革发展要更好服务我国经济社会发展大局和财政管理工作全局的总体目标。随着内部控制理论的不断发展和要求的逐渐提高，对新时期行政事业单位内部控制建设的工作要求还包括落实党和国家重点工作，紧密围绕财政中心工作开展，充分发挥内部控制在服务改革发展大局等方面的重要作用，让内部控制成为实现国家治理现代化的重要抓手。
综上所述，内部控制建设是一项持续性的工作，内部控制体系需要不断完善和修正。随着经济社会的不断发展，内部控制也应与时俱进，内部控制报告的指标设置为内部控制工作的不断完善和发展指明了方向。
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