中小学教师工作负担治理路径研究

龙宝新，周 莎

(1.陕西师范大学 教育学部, 西安 710062；
2.陕西省教师教育协同创新中心, 西安 710062)

2021年7月，国家“两办”出台“双减”政策(《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》)，教师面临日常事务再次增多、难度加大、课后工作时间延长等[1]情况 ，教师工作负担更面临外显型风险、内隐型风险增加的挑战[2]。“中小学教师减负”显然不只是工作上的减时、减事和减压，清单式减负仅仅是中小学教师减负工作的第一步。如若不开展根源减负、精准减负、系统减负，“教师负担”问题终究会持续再生、轮番上演并挥之不去，最终成为广大教师获取职业幸福感的关卡。我们相信那些仅仅关注“细节性复杂”(彼得·圣吉)的浅表性减负政策终将无果而终。鉴于此，本论文意图从根源性减负的机理探究出发，全面分析中小学教师(以下简称“教师”)负担多元指涉及其“死循环”，试图找到破解教师工作问题症结的“杠杆解”。

教师工作负担过重及其减压问题一直倍受学界关注，学者们认为，教师工作负担是指“教师应担当的责任、履行的任务和承受的压力”[3]，是“教师工作中所承担的非教育教学性工作的综合性负担”[4]，它具有综合性、多源性、复杂性、长期性等[5]特点，可分为“社”源性负担、“校”源性负担、“生”源性负担、“师”源性负担[6]等。究其原因主要是工作时间失限、工作结构不合理、任务整合度低[7]、儒家师道文化影响、问责式管理、工作任务复杂、多重角色期待冲突等[8]。面向未来，中小学教师减负的理智选择是明确中小学教师法定工作时间、修订中小学教职工编制标准、减少中小学统一考试[9]、建立基于大数据的负担监测系统、增加资源教师供给[5]、厘清工作边界以及为教师提供技术支撑等。

工作负担无疑是教师减负的对象与标的，对“工作负担”的深刻认知是决定教师减负工作深度、力度、效度的起点变量。学者们大都认为，教师负担是指教师承担的工作职责义务、承受的工作压力代价、付出的工作时间，这类观点有明显的绝对性、客观性、机械性和浅表性，忽略了教师工作负担的相对性、体验性、复杂性和潜隐性，容易陷入行为主义的减负思维与套路。教师负担是“质、量、度”的三元一体，确保教师工作的专业资质，适当和限度是预防工作负担化的防波堤。换个角度看，教师工作负担好似一个多面体，从不同视角、层次解读出来的“教师负担”概念是有差异的：从表层来看，教师负担是工作的超时、超量、超负荷；
从内源角度看，教师负担是指教师在教育工作中角色超载、方式退化(或去技能化)、孤立无援的一种存在状态；
从发生角度看，教师负担是指教师工作压力由量变到质变、由现实到感受的生发过程。

(一)浅表性概念：教师负担是教师工作紊乱现象

在工作量适度的前提下，教师工作处于正常、有序、健康运行状态；
一旦质、量失“度”，教师工作会呈现出失范、失调、紊乱，这就是教师负担现象。在大多学者看来，教师负担的内涵所指是浅表层面显现的“教师工作紊乱现象”：当工作时间超过每日8小时，工作与生活之间界限变得模糊；
工作质量退化，同教育教学相关的工作纷至沓来，教师身份由“专业人士”向“单位勤杂工”隐性退变；
工作体验负向化，面对混杂的工作内容和超负荷工作量，教师工作效能感降低，习得性无助与不可控感剧增，消极负面工作感受持续积累。诚如学者所言，教师一旦“面对繁杂的工作负担难以统筹和有效应对”，会“对自己的工作产生一种‘失控感’”，就会“产生消极的工作体验”[8]。持这一教师负担观念的多是教育行政人员，他们认为教师负担是指教师承担的非本职、非规定和非应当的工作内容与任务，以及相伴而生的消极工作体验。与之相应，持有这种“负担观”的减负行动势必首选“身体性减负”，即试图借助各式规定与命令，将教师身体从繁忙的工作场域中解脱出来，而不会去考虑如何消除教师工作负担的根源。从这一角度看决定教师工作负担的两个关键：其一，是教师承担的工作是否“应该”，即是否应当归入本职工作；
其二，是否超出了教师身心的承受力或载荷量，即是否适量(图1)。

图1 教师工作浅表负担的二维分析

教师工作减负必须同时兼顾“该不该”和“重不重”两个维度：前者涉及教师职责界定问题，是教师工作适量的应然判定标准；
后者关联教师职责的量度与规定问题，是教师工作是否超量的实然判定标准。根据上图来看，教师工作的浅表负担可以分为四类：一是基础性负担，即普通教师必须承担的职责性负担量；
二是兼顾性负担，即教师承担的其可承受范围内的非本职工作负担量，如适度的教育管理、社会服务和环境治理等额外工作量；
三是编制性负担，即教师本职工作量的绝对过度，一般由于学校教师编制配置不足所致；
四是非法性负担，即教师承担的逾越个人身心限度的额外负担量。

上述负担类型中，除了基础性负担，其他三种负担分别适用以下三种减负策略：一是选择性减负，即利用教师专业自觉意识培养的方式来消除这些负担；
二是人事配备减负，如日本设立“资源教师”(Resource Room Teacher)，学校酌情增加社会人员编制；
三是法治性减负或行政性减负，即发布政令支持教师拒斥非必要性工作内容，强化法治和政府对这些教师负担的抵制力。

(二)内源性概念：教师负担是教师生存环境异变现象

通常情况下，教师工作中产生的负担感多半与其生存环境有关，是其职业生存空间受到挤压后引发的现象，它一定是多因素参与、多主体交互，伴随教师工作状态的整体形式表现出来的产物。若要获得有深度的“教师工作负担”概念，需找到教师工作负担的关键原因，并对其进行深度剖解与机制分析。

首先是教师角色迷离。当代教师是“多角色教师”“职业角色超负荷是教师压力的主要来源”[10]，教书育人的主要角色被非主要角色湮没在社会调查员、社会公众模范、学生替代父母、学校管理员等之中，教师身份被各种角色分割、挤占。这样一来，导致教师主要角色迷离模糊，无所适从、重负难当的感受成为必然。

其次是工作方式退化。在当代教育生活中，各种教学操作规程、育人行为规范、考试分数要求涌现，教师专业的创造性、个性化、自主性空间越来越小，若教师不善于整合优化、改进重组，就可能沦为人工智能式的教育机器人，重复性和模式化教育行为增加，教师工作日渐被“去技能化”[11]，教师收获事业成就和实现事业梦想的专业空间受限，必然会产生极强的倦怠感和负担感。

最后是社会后援力量薄弱。教师工作在增压、扩容的同时却无编制、权力、奖金等社会配套资源的相应增加，政府、社会、家庭后盾不够导致教师工作总量单极增长，一旦其身心载荷极限被打破，将被动选择其他排压方式，如消极怠工、无声抵制等来实现工作压力的再平衡。

教师角色迷离是负担增加的社会文化根源，在社会期待值变高的情况下，如果教师不改进工作方式，行政部门不予以及时援助，教师工作负担感就会发生。可见，在当代中国社会，职业角色的迷离超负、工作专业实践的去技能化是教师工作负担加重的直接原因。若忽视综合考虑社会要求增加与国家精准援助这两个因素，我们将无法从根源上解释教师工作负担现象。

(三)发生性概念：教师负担是教师岗位压力失调现象

从发生学角度看，教师负担是教师工作压力的郁结与爆发现象，有其生成演化的内在逻辑。教师负担的原发点一定对应一个特定的压力源，如教师所承担的具体工作、任务与责任，构成了教师负担生成的物质根源；
教师工作负担生成的中介环节是教师工作的压力量，即所承担的工作、任务、职责的总量，一旦这一数量超出了教师的身心额定载荷，教师会感觉过于繁忙、烦心、疲劳；
教师亲身感受到的压力感、紧张感与无助感，这是教师工作负担形成的最终表现。从这一角度看，教师工作负担的发生一般要经历“压力源-压力量-压力感”的演化过程。教师工作负担是教师承担的职责任务超量而引发的压力感现象，教师工作减负其实就是消除压力源、降低压力量、弱化压力感的过程。用“工作资源理论”[12]来解释，教师职业的职责、岗位、角色要求教师具备一定的工作资源，如素质、资质、精力、经历、能力等要求。如若教师具备相应能力，就会对教育教学工作产生自信感、掌控感与不可替代感，其职业压力感向积极方向发展；
否则，无助感、厌倦感、离职念头会随之产生，教师工作负担与压力感接踵而来。从这个角度来看，教师工作负担是指教师由于自身工作资源不足以应对现实需要而出现的一种职业压力超重、消极压力感弥漫现象。

由上可见，教师工作负担的科学界定对打开减负工作思路、构建减负工作机制、提升减负工作效度有先导意义。教师的工作负担感一旦出现，通常会产生三重负面效应：(1)工作重心主体偏移。教师偏离教育工作主业，心力被耗费在非教育工作上，导致潜心从教的工作局面难以形成。(2)工作资源隐性流失。教师的教育工作资源，如教师精力、体力、智慧等被消耗在教育行业之外的工作上，导致教育资源隐性流失。(3)工作性质异化。一旦教师对教育教学本职工作的投入减少，研究揣摩教学的时间相应减少，导致高品质教育教学服务意识下降，机械化成分增加时职业倦怠感更容易滋生。从工作分析、环境评估与压力追踪等角度全面认识教师负担现象，做到对教师工作负担的精准识别、系统应对和科学减持，是当代教师减负工作的应有考量，也是真正落实党和国家关于教师工作减负精神的正确思路。

在全新“教师工作负担”概念的指引下，我们认为教师工作负担的生成绝非单因素、单路径所致，而是系统性、再生性、联动性的负担发生机制使然。进言之，教师工作负担的生成机理不仅要看负担表象、负担成因和负担影响，更要看到隐藏幕后的“无知之幕”，否则，我们不可能找到破解教师工作负担的杠杆解和终端解，也难以逃出教师工作负担“越治越多” 的治理隐秘回路。

(一)教师工作负担是系统性失调所致

学习型组织理论之父彼得·圣吉指出：“系统结构所指的是随着时间的推移，影响行为的一些关键性的相互关系。”[13]47它告诉我们：任何问题、事件、现象的发生都绝非某单一因素，而是取决于潜藏在这一因素背后并与之互动关联的要素互动系统或“反馈环路”。就教师工作负担发生机理而言，它绝非某单一因素导致，而是产生系统的运行性能与运转机制失灵。站在系统动力学角度看，教师工作负担发生问题的分析必须回归整个教师工作系统，回归教师职业的全局背景下，来寻求教师工作负担问题的系统性方案。有学者指出，“中小学教师减负是一项充满挑战的系统工程，需要系统谋划、综合布局、长期坚持，需要各级党委政府及各部门联合行动”[5]。所谓系统，指一系列相关要素在特定环境中交互作用而产生的一个具有自我适应、自我调节等的功能体或有机体。教师工作栖身于一个宏大系统之中，受制于整个系统规约并从系统运转中受益，教师工作负担的出现正是这一工作系统的性能畸变所致。要彻底诊治教师工作负担，就必须放弃有限因素静态归因的思维模式，探明制约教师工作负担生成的多因素复杂互动系统，据此研制出一种基于系统联动思维的负担治理方案。也就是说，教师工作系统是“教师专业本位、教书育人主场、学校社会保障”的教育功能体，是具有自我发展、自我约束机能与自我整合、自我修复能力的社会小系统。在这一系统中，一旦教师专业自主权被扼杀，教书育人主题被冲淡，教辅保障部门权力失控，教师工作系统随时会陷入紊乱运行状态，教师工作负担现象将随之出现。彼得·圣吉认为，“系统的反馈观点建议大家，应共同分担系统所产生的问题。”[13]86教师工作负担问题的产生提醒我们：当前教师工作系统出了问题，该系统中的所有构成要素都部分承担着相应责任，尤其是主要构成要素。

(二)教师工作负担根源自“三元交互”现象

教师负担源自教师工作的系统性病变，教师工作负担化发生的内在机理是其内循环失调。找到教师工作系统的核心要素，用“动态复杂性”“内循环系统分析”的思维来解决教师负担问题，才是解决我国当前教师负担问题的上策。教师工作负担的根本构成要素是“教师”与“工作”：前者涉及教师的角色、能力、资历、期待、理想、承受力、成就欲等主体性要素，后者涉及教师工作的职责、使命、性质、内容、程序、任务等客体性要素。一般情况下，教师工作向从业者——教师客观上提出了一定素质要求，一旦二者相互匹配，教师肩负的工作都属于本职、分内之事，都属于教师可承受的业务范围，二者之间处于平衡和谐状态。但在现实中，由于社会进化、国家发展、教育改革的推动，教师工作的内容被迫扩展，工作方式被迫升级，最终逾越教师的角色载荷与素质容量，教师负担发生成为必然。心理学家班杜拉的“三元交互论”认为人的心理活动是内部因素、行为和环境等三个元素交互决定的产物。借鉴这一理论，本研究提出教师负担生成的“三元交互论”解释模型，即教师负担是工作内容、教师素养与相关环境因素或中介变量交互作用的产物。在现代社会中，为了预防教师角色载荷过度超载现象的发生，会在“教师”与“工作”之间嵌入一些“中介性变量”或“调节性环节”，譬如教育行政部门、学校管理机构、教育学术机构等，他们会借助一些特殊手段，如教师职责规定、教师周课时量设定、教师工作研究、课程教学改革、质量目标规定、教师业务培训、学校人事编制等方式来动态调节“教师”与“工作”间的关系，使其具有在不平衡状态下建立再平衡的机能，确保教师与工作之间始终保持动态平衡关系。这就是教师负担生成的“三元交互论”(图2)。

图2 教师负担发生的“三元交互论”

上图表明：教师负担是教师工作系统的三个关键要素——教师素质、工作内容、中介变量等三元交互作用的产物：在中介环节的合理匹配下，教师素质能够适应、满足、达成教师工作内容的要求，教师工作无额外负担存在，整个系统良性运转；
一旦二者之间发生失调，教师工作要求相对过高或教师素质难以胜任，中介变量的调节机制被启动，行政部门、学校与学术机构等可以通过增减教师编制、调整质量指标、勘定教师职责边界、设定教师工作量标准等方式调节“人-业”间的匹配关系，使其实现再平衡。教师工作负担发生的“三元交互论”提示我们，对教师工作负担的理解绝不能停留在静态、平面、机械、单因归责、线性决定的层面，而必须回归幕后，用多因素联动的思维来探寻破解教师负担发生的原因。否则，教师工作负担将陷于“头痛医头脚痛医脚”的怪圈，难以从根源上遏制教师负担的发生。

(三)教师工作负担源头治理的思路

对教师工作负担的根源予以行政干预、管理干预，是系统性消解教师工作负担的一般思路。教师工作负担发生的关键是教师素质、工作内容与调节机构，每一次教师工作负担问题的出现都可能源自这三个要素，唯有采取“三要素协同联动”的治理思维才可能将其根治。基于此我们不难发现：教师工作负担治理的三大基本思路是教师增能、专业本位与回路调节。

1. 教师增能是教师工作减负的首要出路

对教师素质提升这一变量加以针对性干预是破解教师工作负担的首要选项，也就是教师增能，主要包括四个方面：一是增强教师精神能量，强化教师的责任心与使命感，提升视野与格局的同时，训练其面对工作负担的韧性和耐性；
二是加强教师的业务能力培训，提升其专业素养和应对问题的能力；
三是增强教师的角色承载力，提高其对自身“角色丛”的胜任力，以及矛盾冲突的调和力；
四是增强教师及其组织的专业自主权，使其获得对非教育教学工作的抵制权，获得面向教师专业问题的决断权。从这些方面来看，教师精神增能、业务提质、角色聚能、专业增权是教师工作减负的本体依托，否则，教师工作负担的治理只会沦落为一场闹剧，退化为教师逃避职责的托辞。

2. 专业本位是教师工作减负的核心理念

“教师工作”与“教师专业”是截然不同的两个概念：前者是指可替代、可量化的普通事务类型(work)，后者则是指不可替代、难以量化的专门业务类型(profession)；
将教师专业工作化是教师工作负担滋生的根源，回归教师工作的专业属性是教师工作深度减负的理念基石。教师专业属性要求教育行业从业者必须要有相应专业精神、专业知识、专业能力、专业权利、专业教育、专业协会等才能胜任，这些要求决定了教师工作职责的界定、教师工作时间的保障、教师工作方式的选择都应由教师专业协会与个人专业权利来决定，任何外来的非专业性理念、做法、要求都应该被拒之门外。显然，我国教师专业化进程建设缓慢是导致教师负担超载的原因之一，回归专业本位，按照专业的属性、标准、要求来优化教师工作的内容、程序、方式和评价才是源头上教师减负的应有思维。无疑，教师工作是教师行业的范畴，教师行业专业化建设对于教师工作的边界界定、质量标准、流程设计而言至关重要，是增强教师对非专业性工作内容与要求抵制力的一把利器。推进教师工作的专业化建设，一是要加快组建教师行业维权组织，让教师行业严格在《教师法》框架内运行；
二是加强家校合作协会建设，引导家长保持对教师行业、教师角色、教师工作的理性期待，支持教师的专业教育行为，防止教师工作职能超载现象发生。借助上述组织建设，关于教师工作职责的界定在“专业”理念指导下进行，随意越界和摊派职责事项的现象会持续减少，教育责任界线才会显现。

3. 回路调节是教师工作减负的枢纽链环

教师工作负担出现是教师工作系统性病变所致，其实质是教师工作循环与回路上出现了堵点，打通这一回路是破解教师工作负担问题的基本思路。教师工作循环的关键点是：教师、工作与中介调节组织，前两者分别涉及教师主体素质提升与教师工作职责划界问题，后者则是构建“教师主体”与“工作内容”间良性循环与反馈回路的枢纽所在，如何借助政府、学校、专业组织、学术机构的力量来维系教师主体与工作负荷间的互调互适关联，在二者间发挥润滑、调节、平衡器作用，是教师工作减负时应坚持的系统思维与行动理念。值得注意的是，行政、学校、专业组织、学术机构既可能是教师工作增负的源头，也可能是教师工作减负的主力：缺乏“教师专业”意识的教育行政机构常常会将自己工作利用权利之便转嫁给教师、学校，缺乏管理优化技能、专业教育理念、教师关怀意识的学校也会给教师平添许多额外负担，缺乏责任担当意识的专业组织可能成为教师负担加压的帮凶，不了解教师真实发展需要的教育学术机构也会为教师设计出一些无效、过度或错位的教改项目与培训服务。在这一意义上，加强教育行政部门、中小学学校、专业组织、教育研训机构自省意识、服务意识、全局意识的教育引导，开展角色责任、工作能力、关怀精神等方面的特适性培训，对于我国教师工作减负而言意义重大。此外，在教师工作管理上，我国学校与行政部门还存在诸多缺陷，如“管理简单化框框”“管理形式化框框”“管理官僚化框框”“管理运动化框框”[9]等问题严重，成为中小学教师工作负担的内源之一。为此，行政部门、中小学校、专业组织与学术机构要摈弃规范式管理思维，秉持“全局、联动、循环”的理念来把脉教师工作系统，以此为修复教师工作循环提供精准干预。

强师计划出台的战略意图之一是要为中小学教师创造一种“低负高效”的专业发展环境。从这一意义上看，全面根治教师过重工作负担问题是造就大国强师、做强教师教育的应有之义，是落实强师计划的枢纽工程之一。由教师工作负担形成的“三元交互论”可知，教师工作负担的发生具有多因性、交互性、循环性，“教师负担来源的多元化、多主体性决定了教师减负的复杂性”[5]。教师工作减负必须走多因素协同综合治理、多主体联动联防的道路，以此真正实现源头减负、精准减负与系统减负。从这一角度出发，找准教师负担，提供源头根治之策，开展面向教师工作系统的全局性减负，是未来教师工作减负的推进方向。诱发教师工作负担发生的四个因素教师自身、学校管理、政府机构与社会文化，成为教师减负系统行动的层序性学校减负、支援性政府递式切入点。与之相应，教师工作减负的多元化路径是内生性减负、程序性减负、支援性减负和文化性减负。

(一)教师工作专业化：内生性减负

教师负担的实质是一种相对量，即教师自身工作能力相对外界学校社会要求而言的工作量与压力量。其中，“工作量”体现为一种绝对量，其实质是物理性工作内容与程序所需要耗费的一般社会时间；
“压力量”体现为一种主观量，其实质是教师主体在从事预定工作时的感受体验。如果这种体验是消极的，如“失控感”“无助感”“挫败感”等，就意味着教师工作负担已经形成。从某种角度看，优秀教师的工作负担载荷量大、承受力强、包容度高、域限值高，而一般教师则极易产生负担感，其工作负担发生的域限值较低，需要予以针对性扩容增能来改变。从这一角度看，提高教师工作负担的域限值与承载力是减负工作的根本入手点，增强教师应对工作负担的内生性能量更是一切教师减负行动的基点，不辅以教师负担增容、提限、赋能等举措的教师减负工作势必会走进死胡同与不归路。从教师负担发生的全局全程来看，目前出现的诸种教师减负举措，如政策减负、管理减负、社会减负等之中如若缺乏教师自身减负举措的配合，这些举措都可能陷入“越减负担越多”或“轻了教师还想轻”的恶性循环，最终背离适度负担与优质教育的初衷。从教师工作微循环系统运行来看，决定教师工作能力能量的要素主要是专业能力、发展能力、承受能力，其中“专业能力”特指教师的教育教学能力，能力高的教师更容易应对复杂超量工作负担的挑战，有效教师培训是提高教师这一负担承载力的有力举措；
“发展能力”是指教师面对具体教育教学工作问题的自我更新、自我改进能力，如实施课程改革、开展教学研究等，这都是提高教师对复杂负担应对力的有效举措；
“承受力”是教师面对工作负担的心理承担力，取决于教师的韧性与心量，提高教师心理素质，培养教师乐观心态与责任心、事业心则是教师心量增容、负担感产生域限值提高的必由之路。基于这一分析，作为教师工作负担系统性治理的首要举措是立足教师全面增能的内生性减负，提升教师的业务能力、课改意识、学习具身、心理容量，增强教师面对教育教学工作的主动性、创造力与成就欲，才是系统性教师减负的基点。

(二)学校管理最优化：程序性减负

学校是教师生存其中的工作环境，是教师工作负担的直接来源。在教师负担形成链条，即“学校—政府—社会”之中，学校是第一外来负担生发源，其他外部社会负担源都必须通过“学校要求”的中介来实现，因此，学校负担治理在教师减负中具有直接意义。进言之，学校赋予教师工作负担主要出自两点意图：其一是自我发展性需要，即办名校、求质量、创品牌的内生需要；
其二是执行上级部门的行政性需要。这两种需要向教师工作任务与心理压力转化的结果就是教师负担的形成。换言之，学校运行与管理好似教师工作负担的整流器，如若将学校发展要求、行政部门要求与教师成长要求合而为一，教师工作负担产生的机率就会下降，否则，种种非法性工作负担可能鱼贯而入，直接侵入教师工作领域，诱发过度超量教师负担的发生。在学校层面，管理机械化、形式化、单一化、统一化是教师工作负担形成的“校源”性原因，优化学校运行方式，推进管理程序最优化，大力实施程序性减负，对于教师负担的系统性减除而言意义重大。

换个角度看学校层面教师工作负担形成的主因:一是发展性原因,部分学校自我发展要求过高，搞指标主义，给教师平添了许多逾越其最近发展区的额外工作要求；
二是主体性原因，即学校缺乏主体发展意识，对不合理行政要求的过滤能力较弱，为不合理工作任务向教师转移充当了帮凶角色；
三是专业性原因，学校内部运行程序不科学、不专业，管理素养较差，治理水平较低，瞎指挥、蛮干的做法被迫教师接单等等，最终导致教师“被动地执行改革，在无形中增加了教师的负担。”[6]针对这些原因，学校肩负的教师减负工作主要是实施基于学校主体性、专业化发展的管理优化工程，努力构建一条基于学校自身专业化运行的程序性教师减负之路。一方面增强学校规划、变革与发展能力，探究出一条校本型发展之路，据此科学分解发展规划，形成合理的教师负担机理；
另一方面增强学校运行的自主化，在学校、行政与教师之间找到一条平衡发展之路，增强学校对非必要负担的过滤抵制能力；
再一方面增强学校管理的专业化，组建专业化管理团队，提升学校校长、管理职员的专业素养，用最优化的管理程序来管理学校事务，克服一刀切式管理的“增负效应”发生。

(三)政府管理服务化：支援性减负

在教师工作系统中，政府是实质性教育行政权力拥有者，无论是政府教育行政部门或教育相关行政部门，如妇联、卫生、扶贫、安全等部门都可能成为教师工作负担的生发源，其中教育行政部门最为特殊，因为在教师工作负担中肩负着增负者与减负者合二为一的角色，成为教师工作系统性减负工作中最为关键的一环。政府是位于教师与工作间的最关键调节变量之一，为此，提升政府治理能力、水平，加大推进政府效能建设，科学推进“小政府”建设，谨防政府工作职责转嫁现象发生，是教师工作减负的关键举措。

一方面，在教师行业专业化发展水平不足的国家中，政府权力极易失范越界，悄然将自身职责向学校与教师转嫁，甚至会通过教师借调、教师协管、补编不及时等方式导致学校教师隐形减员，教师平均工作负担随之增加；
另一方面，政府是学校、教师的坚强后援，一旦政府缺乏对教师工作的关怀和对学校与教师工作的支援力度减弱，对教师负担置若罔闻，教师行业将变成负担泛滥的重灾区。所以，强化政府对学校、教师的服务意识、服务能力，大力推进政府层面的支援性减负，是真正从外部给教师减负减压的重要渠道。鉴于此，政府参与教师减负工作的主要路径有以下几条：一是支持教师行业专业化建设，借助教师专业职责清单制定、教师专业自主权援助、部分管理权下放、推进行业自律自治等方式，防止教师职责内容随意泛化增量，为教师行业专业化建设提供规范标准与权力支持；
二是足额配置学校资源，落实政府作为公立学校举办者责任，确保教师人事编制、奖酬资金、办公条件等达标，必要时为学校按比例配给一定资源教师，予以专项工作经费支持，增强对学校工作的保障力度，为教师创造优质的工作环境，预防教师工作负担过度现象的发生；
三是建立教师负担工作监测与问责制度，实时了解教师负担状况，对造成超额教师工作负担的政府部门、学校机构、企事业单位等及时启动问责机制，开展强制整改与追踪反馈，构建教师负担的综合性防范机制。

(四)社会期待理性化：文化性减负

在教师与工作间的调节变量中，社会文化及其教师角色期待是教师工作负担的最末端制造者，也是影响教师工作负担内容变化的长效机制所在。就教师工作而言，社会期待是指普通社会公众，尤其是家长对教师工作职责的一般理解与大众性认知，它以社会心态、公众常识、习惯习俗、文化无意识等形式潜在界定着教师工作的内容、范畴与边界。在教师负担形成中，社会文化生效的一般机理是：其一，社会铭刻机制，即以教师角色理解为核心，以传统教师文化为载体，模糊而又牢固地规定着教师工作的“正统内容”，成为一切其他教师工作职责理解与界定的文化基线；
其二，积累进化机制，即通过教师文化的缓慢更新与累积效应，持续推动教师工作内容改进，最终将之植入社会文化习俗之中，为理性界定教师职责边界提供最有力的牵引。在这一意义上，教师工作职责内容的最终界定者是社会文化、公众认知。其他教师职责表达形式，如专业化的理解、政府的规定、学校的要求等都要借助教师文化的力量将之合理化并固定下来。所以，文化性减负、社会期待减压是教师工作减负的奠基工程，理应列入教师减负工作的战略性规划之中。当前，由于民众对优质教育的高度期待，“无限教育功能论”“无边界教师职责论”流行，教师工作职责内容无形中被放大，教师角色趋于多重化、普泛化，“家长”与“教师”间的职责界限失守，彼此间的职责异位现象屡屡发生，教师工作负担过度现象由此产生。诚如有学者所言，“只有认识到教育的有限性，才能把对学校教育的高期望、对教师的高要求降下来”[8]。在这种形势下，引导民众认识到教育功能的有限性，促使其对教育工作与教师工作保持合理的期待范围与水平，让教师角色文化的社会建构趋于理性与适度，就成为当前教师工作负担治理的一项长期社会工程。为了达到这一目标，加大教师工作职责宣传力度，改变公众对教育工作的种种误解，建立教师与家长间的教育合作分工机制，是从根源上为教师工作负担减压的必由之路。

基于上述分析，当代我国教师工作减负的系统性解决方案如下图3所示：

图3 教师工作减负的多元路径

教师工作减负必须着眼于教师与工作间的内循环条理来逐步实现，其目的是要打通教师工作负担的良性形成机制；
一旦教师负担形成，可从两方面来着手：其一是“内部减负”，简称“内减”，即教师自身的内生性减负与自我增能，这是其他减负工作的“压舱石”，是减负工作科学化推进的基线；
其二是“外部减负”，简称“外减”，即学校的程序性减负、政府的支援性减负与社会的文化性减负，依次构成递进层级关系，逐步达到对教师外部负担源的深层削减与有效根除。可见，教师减负工作需要教师自减自强，更需要学校、政府与社会的协同发力，以此实现对教师工作负担的根源性减除，而非基于所谓“减负清单”的表层缓解。

总之，教师工作负担产生根源的多因性、交互性、复杂性决定了多元减负路径并用协同的必然性。在强师计划背景下，教师工作相关主体——教师、学校、政府、社会只有聚焦症结、内在联动、鼎力配合，彻底突破教师工作负担的内生循环，才能为中小学教师营造一种宽松惬意、张弛有度的工作氛围，助力教育强国、教师强教的国家战略目标达成。

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