“特殊劳动关系”视角下事业单位辞职制度的完善*

王 霞，陈天雪

(湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105)

事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。为了推进公益事业的发展，自2011年以来，我国开启了事业单位的分类改革，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中明确，依社会功能的不同，我国事业单位划分为行政职能类、生产经营类、公益服务类三种类型。其中，对行政职能类事业单位工作人员的管理参照适用公务员管理的相关规定，生产经营类事业单位员工与单位的关系由劳动法律法规加以调整，公益服务类事业单位与其被纳入国家批准的用人编制并由国家财政负担其工资和福利待遇的正式职工之间的关系，由事业单位人事管理的相关规定加以调整。

随着近年来各地人才竞争政策的大力推行，事业单位人才流动的现象加剧。在前述三类事业单位中，行政职能类和生产经营类事业单位适用的法律依据较为明确，因此不作为本文讨论的对象。公益服务类事业单位(以下简称事业单位)人事关系经历了从行政任用关系向合同聘用关系的转变，逐渐形成了“特殊劳动关系”的内在逻辑。由于事业单位人事制度改革遵循的是政策先行的模式，我国现行事业单位辞职制度未能充分体现聘用关系的“特殊劳动关系”本质，导致实践中因该类单位职工离职或辞职产生的争议较多，法院对该类问题的法律适用也不统一。基于此，本文拟从我国事业单位聘用制改革的内在逻辑出发，从立法论视角对现行事业单位辞职制度进行评价，并在此基础上明确理论定位，提出制度完善建议，以期实现事业单位辞职制度对聘用关系“特殊劳动关系”性质的回应。

事业单位作为具有中国特色的组织，是政府履行公共服务职能的重要主体之一。推进事业单位改革，是行政体制改革和社会体制改革不可或缺的组成部分[1]107。为更好地发挥事业单位的社会功能，我国事业单位人事制度改革旨在建立以聘用合同为基础的特殊劳动关系，其改革的内在逻辑具体体现为以下几个方面：

(一)事业单位聘用关系保持公私交融的属性

改革之前，我国事业单位人事关系沿用的是党政机关管理模式，人才流动的形式主要是商调。随着社会经济的发展，该模式的弊端日益凸显，职工工作积极性低下、国家财政负担过重，致使事业单位无法高效履行社会公共服务职能。为适应市场经济体制改革的要求，2002年人事部通过《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》(以下简称《意见》)，明确了事业单位人事制度聘用制改革的思路，但该意见在本质上仍未使事业单位人事管理摆脱行政色彩。2011年，国务院在《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)中明确“以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度”。2014年国务院颁布了《事业单位人事管理条例》，该条例成为规范我国公益服务类事业单位人事管理关系的基本法律制度。

传统的事业单位与其职工之间的人事关系属于特别权力关系，[2]93-95体现了权力与自由意志相结合的特征。事业单位享有为职工设定职务义务的权力，如果职工违反其应当承担的义务，则作为违反纪律受内部规则之惩戒，与此同时，职工基于自由意志决定加入事业单位，且任职过程相对于公务员等绝对权力关系而言，具有一定的能动性。从事业单位人事制度改革的政策目标上看，事业单位人事关系向聘用关系的转型后，单位与职工之间的平等属性更突出，同时单位与职工之间的权力服从属性仍有一定程度的保留。但是，无论是以公法关系为核心的特别权力关系，还是以私法关系为核心的特别劳动关系，在本质上都体现公私关系交融的属性。

(二)事业单位聘用关系的本质为劳动关系

20世纪80年代中期以来，新公共管理和新合同主义崭露头角，强调通过合同聘用制实现人事管理的职业化。[3]1,61-62,82-83许多国家的公共行政转变为弹性的、以市场为基础的公共管理形式。从人才政策与事业单位改革目标来看，事业单位人事关系朝合同化方向转型是大势所趋。

事业单位聘用关系与劳动关系在本质上具有共性：首先，合同双方存在实力强弱之分，劳动关系中的劳动者与聘用关系中的职工均处于相对弱势的地位，需要法律给予倾斜保护；
其次，二者均以“契约自由”作为原则，但又强调国家公权力的必要干预。合同双方当事人的义务不能仅凭各方“意思自治”进行确定，还需依靠国家在“利益衡量”的基础上进行调整；
最后，单位与个人之间均存在管理与被管理，保护与被保护的关系，具有人格上的从属性。因此，事业单位聘用关系的本质为劳动关系。将事业单位聘用关系的本质定性为劳动关系，有利于兼顾事业单位和职工双方的利益：一方面，在劳动关系为本质的聘用关系模式下，单位与职工之间关系的稳定性降低，事业单位能进不能出的现象能够得到改善，竞争关系的引入有利于提高职工工作的积极性。另一方面，在聘用关系模式下，事业单位可以利用市场竞争机制选拔人才，实现人力资源的优化配置；
同时，通过合同方式确认聘用关系的建立、权利义务的设定和履行、关系的解除和终止等事项，有利于固化权利义务，实现事业单位人事管理的规范化。

(三)事业单位聘用关系相对于一般劳动关系具有特殊性

虽然事业单位聘用关系本质上属于劳动关系，但其与一般劳动关系相比又具有特殊性。就主体而言，事业单位的公益性、社会性和服务性更为突出，且一般不直接创造经济价值。具体表现为：首先，事业单位提供的公共服务与产品用于满足的是社会大众的基本需求，其供有持续、充足并且优质的要求，产品和服务数量的多少、质量的好坏具有影响的广泛性，因此，维持事业单位顺利运转的要素应保持稳定，若事业单位完全运用市场进行人力资源配置，可能会造成不同地域、不同行业间公共服务能力的两极分化，必然违背整体提高公共服务能力的改革初衷。其次，公益服务类事业单位作为提供公共产品和社会服务的公益组织，一般具有非营利性，其运营所需经费在本质上主要由国家财政负担，而财政收入的主要形式是税收，故纳税人对于事业单位运行的规范性要求高于其他逐利的社会主体，而职工工作的连续性和熟练性是保证事业单位规范化提供公益服务的基本要求。基于上述原因，事业单位人事关系的市场化程度需要受到一定的限制，聘用制改革不应完全比照市场主体的标准完成。事业单位职工需要承担相对其他民事和劳动合同主体更多的基于公益考量的义务，其在与事业单位签订和履行聘用合同的过程中，职工的权利，尤其是辞职权利在涉及公共利益时将受到一定程度的制约。

综上，事业单位人事制度改革的内在逻辑决定了事业单位聘用关系是一种“特殊劳动关系”，其既不同于公务员的“录用关系”，又不同于企业的“雇佣关系”。一方面，其强调意思自治和形式平等，即单位与职工可以在协商一致的基础上依法签订聘用合同；
另一方面，基于事业单位公益性特征，需要对聘用合同相关条款进行必要限制。

我国《劳动合同法》第96条规定：“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定；
未作规定的，依照本法有关规定执行”。《事业单位人事管理条例》第17条规定：“事业单位职工提前30日书面通知事业单位，可以解除聘用合同。但是，双方对解除聘用合同另有约定的除外”。该两条规定构成我国现行事业单位辞职制度的基本内容，即《事业单位人事管理条例》第17条构成《劳动合同法》第96条所指的“行政法规另有规定”的情形。具体而言，在预告辞职这一问题上，事业单位职工相对于一般劳动关系中的劳动者，受到“但书”条款的限制，而在即时辞职问题上，因为并无法律法规和国务院的例外规定，则适用《劳动合同法》第38条的规定。(1)《劳动合同法》第38条：“用人单位有下列情形之一的，劳动者可以解除劳动合同：(一)未按照劳动合同约定提供劳动保护或者劳动条件的；
(二)未及时足额支付劳动报酬的；
(三)未依法为劳动者缴纳社会保险费的；
(四)用人单位的规章制度违反法律、法规的规定，损害劳动者权益的；
(五)因本法第二十六条第一款规定的情形致使劳动合同无效的；
(六)法律、行政法规规定劳动者可以解除劳动合同的其他情形。用人单位以暴力、威胁或者非法限制人身自由的手段强迫劳动者劳动的，或者用人单位违章指挥、强令冒险作业危及劳动者人身安全的，劳动者可以立即解除劳动合同，不需事先告知用人单位。”

从整体上观察，《事业单位人事管理条例》第17条相对于2002年人事部通过的《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》在受聘人员辞职权上有了明显突破，(2)《人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见》(国办发〔2002〕35号)规定：“受聘人员提出解除聘用合同未能与聘用单位协商一致的，受聘人员应当坚持正常工作，继续履行聘用合同；
6个月后再次提出解除聘用合同仍未能与聘用单位协商一致的，即可单方面解除聘用合同。”受聘人员只要提前30日，以书面方式告知单位辞职意向，即可解除合同，同时，基于事业单位的公益性，该条后半部分规定了“但书”条款，允许聘用合同双方当事人对解除条款进行约定，在强调意思自治的同时，也通过约定实现了对辞职自由的限制，一定程度上体现了事业单位改革的初衷和制度逻辑，但是，事业单位聘用制度作为公法与私法交融的产物，在公私法的效力界限上尚未达成共识，此种界限上的分歧在辞职制度上体现得尤为明显。具体而言，“特殊劳动关系”视角下事业单位辞职制度存在以下不足：

(一)相关法律制度衔接不畅

《事业单位人事管理条例》出台之前，我国事业单位聘用制改革一直通过《意见》《指导意见》等政策性文件加以表达，但改革政策的提出到立法的完全落实，需要一个理论提取、实践检验、制度设计的过程，在政策到立法转型过程中，自治和规制如何选择、个人利益和公共利益如何平衡，仍存在理论上的博弈和技术上的考量。我国现行事业单位辞职制度虽然在整体上完成了与《劳动合同法》“预告辞职”制度的对接，但《事业单位人事管理条例》第17条的“但书”条款，却用“另有约定”这一高度概括性的表达极大地限制了受聘人员的预告辞职权。

除此以外，现行事业单位人事管理采用的是单独立法加引致适用的模式，事业单位辞职制度散见于不同法律制度中，从形式上看，《劳动合同法》第96条将“事业单位与实行聘用制工作人员”纳入到本法适用范围，但通过“法律、法规另有规定的除外”引致适用其他专门立法，《事业单位人事管理条例》是事业单位人事管理的专门立法，聘用合同作为独立章节规定在其中，与《劳动合同法》第96条达成形式上的衔接。但是上述制度之间的衔接存在解释上的争议。首先，对于《劳动合同法》第96条的理解存在争议，该条所称“实行聘用制的工作人员”是否等同于《事业单位人事管理条例》中的聘用制职工，无论在理论还是实践上都存在分歧；
其次，关于事业单位职工的辞职规则，仅在《事业单位人事管理条例》第17条做了规定，究竟该条是事业单位辞职制度的全部内容还是部分内容，或者说，《劳动合同法》中其他有关劳动者辞职的制度，是否可以作为该第17条的制度补充，同样存在解释上的困境；
最后，由于制度衔接不畅，《劳动合同法》中的辞职违约金规则，辞职后合同义务规则等，是否同样适用聘用关系，存在理解上的分歧。由于立法衔接不畅极易引发法律适用上的矛盾，有必要对事业单位辞职制度从结构到内容进行系统梳理。

(二)事业单位聘用合同的法律性质不明确

目前，由于对事业单位聘用关系的本质认识不同，学术界对于事业单位聘用合同的定性存在争议，以市场经济中的自由和意思自治为出发点的学者主张“劳动合同说”[4]107，而认为事业单位是行政主体，聘用关系属于行政关系的学者则坚持“行政合同说”[5]70，还有学者支持“特殊的劳动合同说”，认为聘用合同与劳动合同本质上并无区别，但是事业单位的公益性使其应当适当接受公法调整。[6]93理论上的分歧直接导致了现行立法中对于事业单位聘用合同的法律性质定位不清，而合同关系的定性会直接影响事业单位辞职制度的设置和解释。

聘用合同法律性质规定不明主要体现为：在立法体例上，《事业单位人事管理条例》单独立法的模式，从体例上与《劳动合同法》进行了区分，强调了事业单位聘用关系与劳动关系的区别，而现行《劳动合同法》未直接规定事业单位聘用合同的性质，也并没有采取类似于“劳务派遣”等特殊劳动关系制度的专节形式对聘用关系进行间接规定，因此无法通过法律的适用范围条款推导出聘用合同法律性质；
在立法内容上，《事业单位人事管理条例》无论在名称还是在结构上，都强调了“管理”这一“权力关系”的特性，“聘用合同”仅在十章中占据一章的篇幅，且条文数也极为有限，辞职规则也仅用一个法条进行规定，无法体现出聘用合同的法律性质。

聘用合同法律性质不明，引发了大量实践中的辞职争议。从司法实践中观察，事业单位辞职案件争议的焦点主要集中在劳动者可否单方解除聘用合同、解除需不需要支付违约金、在什么范围内支付违约金等几个问题上。将聘用合同直接定性为劳动合同的判决思路(3)例如：(2015)衡民一终字第170号民事判决书、(2018)赣03民终682号民事判决书、(2019)渝04民终211号民事判决书。认为，劳动合同具有人身属性，劳动者不应被强迫劳动，享有单方解除权。同时，依据《劳动合同法》第25条(4)《劳动合同法》第25条规定:“除本法第二十二条和第二十三条规定的情形外，用人单位不得与劳动者约定由劳动者承担违约金。”的规定，用人单位可与劳动者约定违约金的情形仅限两种，一是该法第22条(5)《劳动合同法》第22条规定:“用人单位为劳动者提供专项培训费用，对其进行专业技术培训的，可以与该劳动者订立协议，约定服务期。劳动者违反服务期约定的，应当按照约定向用人单位支付违约金。违约金的数额不得超过用人单位提供的培训费用。用人单位要求劳动者支付的违约金不得超过服务期尚未履行部分所应分摊的培训费用。”规定的劳动者违反服务期，应以专项培训费的标准支付违约金情形；
二是该法第23条(6)《劳动合同法》第23条规定:“用人单位与劳动者可以在劳动合同中约定保守用人单位的商业秘密和与知识产权相关的保密事项。对负有保密义务的劳动者，用人单位可以在劳动合同或者保密协议中与劳动者约定竞业限制条款，并约定在解除或者终止劳动合同后，在竞业限制期限内按月给予劳动者经济补偿。劳动者违反竞业限制约定的，应当按照约定向用人单位支付违约金。”规定的劳动者违反竞业限制，应依约定支付违约金的情形。而其他类型的违约金条款因缺少法律依据而不予支持。不将聘用合同定性为劳动合同的判决思路(7)例如：(2016)云01民终4485号民事判决书、(2018)湘1202民初852号民事判决书、(2020)桂01民终4315号民事判决书、(2020)鄂02民终530号民事判决书、(2021)京民申7455号民事裁定书。则认为，聘用合同一经签订，双方须严格遵守，聘用期内不得单方解除合同，并且双方可就包括违约金在内的辞职条款自由约定，违反的则应当承担违约责任。由此可见，厘清聘用合同的法律性质是解决聘用合同争议法律适用难题的关键。

(三)“但书”条款规定过于模糊

《事业单位人事管理条例》第17条通过“但书”条款限制了职工的任意辞职权试图中和人才流动可能造成的事业单位公共服务功能式微的后果。然而，“但书”规则采用了模糊立法的模式，存在极大的解释空间，为事业单位扩张化适用提供了条件。为了保持本单位职工任职的持续性和稳定性，一些不发达地区或者职业“性价比”较低的事业单位，往往在招聘时，依仗其缔约优势地位，要求受聘人员接受聘用合同中较长期限“不得辞职”或者“如果单方辞职则承担高额违约金”的条款，阻碍职工的自由流动。在人才竞争越来越激烈的情况下，事业单位的主要矛盾已经不再是计划经济时代的“入职矛盾”，而是事业单位与其职工之间发生的“离职矛盾”。从本质上说，对任意辞职的限制性约定实际上已经架空了第17条前半段赋予职工的预告辞职权，大大削弱了对事业单位职工的辞职保护。在这种情况下，辞职权形同虚设，不仅违背了立法的初衷，也更易引发辞职纠纷。

由于现行事业单位辞职制度的构建缺乏理论定位，其无法在具体规则上有效对接改革目标和方向，因此，完善事业单位职工辞职制度，首先应当对该制度进行精准的理论定位。

(一)以辞职保护为基础

从劳动者基本权利的角度分析，辞职权是事业单位职工的基本权利。《宪法》第42条规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务”。《劳动法》第3条规定：“劳动者享有平等就业和选择职业的权利”。可见，劳动权是公民的基本权利，而择业权是劳动权的题中之意。工厂大工业的兴起和劳动者人格独立意识的觉醒孕育出的现代劳动法，将保护重心由资本所有者转向劳动者。在人权保障至高无上成为新的社会价值取向的时代大背景下，劳动法对劳动者无条件预告辞职权的赋予，是对其进行倾斜保护的重要体现之一。关于“劳动者”的法律概念，我国采用的是消极主义立法例[7]46，30，法律未明文定义，而是通过《宪法》《劳动法》和《劳动合同法》等相关条文(8)《宪法》第8条、第42条、第43条；
《劳动法》第2条、第3条；
《劳动合同法》第2条、第96条；
《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》第3条等。指向其内涵。虽然事业单位职工与劳动法上的狭义劳动者存在区别，但从前述规定可以看出，事业单位聘用制工作人员属于广义劳动者范畴。辞职权作为劳动者的基本权利，同样应当适用于事业单位职工，以辞职保护为基本思路，符合基本的劳动正义价值。

从事业单位人事改革历史进程分析，辞职保护符合事业单位聘用制改革的发展趋势。我国劳动力资源的配置经历了从计划经济体制下的行政协调为主到市场经济体制下的市场协调为主的转变，打破了劳动力资源的城乡分割、地域分割和单位分割，形成了体制内和体制外两种不同的配置形式。长期以来，事业单位人事关系任用模式，使得职工之间竞争半径缩小、竞争强度减弱，劳动力资源的生产能力和效率偏离最优状态，[8]86-88事业单位人事制度改革在某种层面上来说主要就是体制内劳动力市场改革，而聘用制的推行及《事业单位人事管理条例》的颁布，在一定程度上实现了用工的双向选择，这种双向选择的实现得益于事业单位职工辞职权的明确和保护。

从经验主义的角度解读，现有的司法实践也已经为辞职保护的基本思路奠定了基础，典型案例有“孙凌与河北衡水中学辞职争议案”(9)(2015)衡民一终字第170号民事判决书。，法院在判决中强调劳动者履行合同具有人身属性，不得强迫劳动，可在聘任期内解除合同这一观点，昭示着对劳动者基本权利的倾斜保护。辞职保护的基本思路不仅代表着现代社会人权保障的价值取向，也是顺应国际经济大环境，充分发挥市场调节在劳动力资源优化配置上主要作用的基本前提。

(二)以意思自治为原则

随着事业单位人事关系向“特殊劳动关系”转型，将“意思自治”作为聘用关系建立、运行的基本原则即为题中之意，唯有坚持该原则，方能保障事业单位职工在劳动权利上的自主性，从而打破事业单位人事制度的行政任用模式，实现人才的自由流动，同时提高其工作的积极性，这既是事业单位人事制度改革的目标之一，也是市场经济的客观要求。

意思自治作为契约关系的精魂，强调平等和自由。事业单位聘用制的全面推行，谋求的是个人与单位的“双赢”局面，而聘用合同制与以往的行政任用模式相比，最大的区别在于双方是否能够以及在何种范围内实现意思自治，具体体现在：第一，双方主体地位趋于平等。职工与单位能够进行面对面谈判，弱化了之前行政任用模式下事业单位的强势地位，从而在一定程度上保障了工作人员的话语权。第二，双方可就合同的内容进行自由约定。依据民法基本原则，在不违反公序良俗的前提下，法律本身并不对合同的具体条款作任何限制，在这个基础上，双方对辞职条款的磋商成为可能。如果不能充分赋予并切实尊重工作人员就辞职具体条款进行约定的权利，整个辞职制度的运行就只能以抽象的“宣言”形式存在，缺乏具体操作的基础。

(三)以公共利益为补充

聘用合同制度的引入是事业单位人事关系市场化的重要表现，但事业单位的公益属性决定了事业单位聘用合同无法完全进行市场化运作。一方面，公益服务类事业单位，面向社会提供公共产品和公共服务。如果完全适用私法规则，不但会损害聘用合同对方当事人的利益，也会影响公共利益的实现。对私法自治的合理限制，属于一种源头上的“分配正义”，是国家的保护性干预。个人仅以满足私域共存为最大对价去换取其最大限度的自由，这种自由是相对的、受限制的自由，私域共存蕴含着对公共秩序和利益保护的深意。[9]83另一方面，只有当主体的个人意志与法律所体现的社会意志相吻合时，才能获得法律上的效力。若是完全放任合同一方或者双方对意志的自主追求，则可能造成因合同内容违背公共利益和秩序而效力被否定的后果，不利于法律关系和社会的稳定，这也是《事业单位人事管理条例》第17条设立“但书”规则的原因所在。但值得强调的是，公益考量在事业单位辞职制度理论系统中应处于补充地位，在不影响公共利益实现的前提下，应强调辞职保护和意思自治的基础地位，以此来保证事业单位人事制度改革内在逻辑的顺畅。

对标事业单位聘用关系的本质考察，我国现行事业单位辞职制度实质上颠倒了“辞职保护”、“意思自治”和“公共利益”三者之间的价值位阶。鉴于聘用合同的公私法双重属性，有必要在立足理论定位的基础上，对相关制度进行完善。

(一)明确聘用关系的“特殊劳动关系”性质

既然事业单位聘用关系是一种特殊的劳动关系，立法应通过一定的形式对该性质加以呈现。从立法模式上来说，合并立法加专节规定的立法模式最有助于明确事业单位聘用关系的法律性质。一方面，将《事业单位人事管理条例》中“聘用合同”章节纳入《劳动合同法》予以调整，另一方面，在《劳动合同法》第5章“特别规定”中单设一节“聘用合同”与“集体合同”、“劳务派遣”和“非全日制用工”等共同构成现行特殊劳动关系制度体系，保证整部法律体系的完整性和结构的逻辑性。将聘用合同以专门章节的形式纳入《劳动合同法》予以规制，不仅有利于事业单位劳动人事关系进入规范化轨道，在法律适用上消除分歧，也有利于有效减少合同双方的争议，更好地保障职工的合法权益，同时能够促进人才的自由流动，推动我国事业单位改革向前发展。

除此以外，为了更为清晰地明确事业单位聘用关系的性质，有必要改变现行《劳动合同法》对劳动关系进行规范的方式。现行立法对劳动关系并没有明确规定，只是通过列举用人单位的形式对劳动关系主体进行限定，在此基础上，人社部门发布指导意见，对劳动关系认定的标准进行规范，而《劳动合同法》及其实施条例所列举的用人单位中，并不包括事业单位。如果仅通过将事业单位补增进“用人单位”列举范围，并不能彻底解决劳动关系认定标准模糊的问题。因此，为了使聘用关系“特殊劳动关系”的认定更具法律解释力，应当在《劳动合同法》中明确劳动关系的认定标准，取消用人单位的列举性规定，实践中则可通过关系要件解释的方式认定聘用合同的本质。

(二)完善事业单位辞职具体规则

由于事业单位本身的公益特殊性和其与工作人员之间关系的复杂多样性，事业单位人事关系需要一个逻辑周延的法律体系予以规制，而辞职制度作为人事制度中的重要一环，同样需要体系化的整体设计。

首先，完善事业单位辞职基本规则。第一，禁止事业单位与职工约定不能辞职的条款。事业单位聘用关系作为特殊劳动关系，理应遵从劳动关系的一般逻辑，事业单位职工作为劳动的提供者，理应享有完整意义上的就业权，而就业选择权是就业权的应有之义，预告辞职权则是就业选择权的具体表现。第二，限制事业单位与劳动者约定由劳动者承担预告辞职违约金的范围。限制预告辞职违约金是保障预告辞职权实现的条件，违约金约定的任意性受到限制，减小了工作人员辞职的代价。第三，事业单位职工在即时辞职情形下可依法获得经济补偿。《劳动合同法》第38条规定的是劳动者即时辞职的情形，事业单位聘用关系中的即时辞职的情形可依照其特征在“聘用合同”章节加以特别规定，但是无论基于何种情形即时辞职，事业单位职工都应依法享有获得经济补偿的权利。

其次，明确事业单位职工辞职后的档案和社会保险关系转移等后合同义务。相对于其他普通劳动者，档案和社会保险关系的顺利转移，对事业单位职工而言显得尤为重要。在实践中，劳动者重新就业后，档案的转移和社会保险关系的续接，必须由原单位予以配合方能实现，这增加了事业单位职工办理档案和社会保险关系转移手续的阻力，使其在辞职时忌惮重重，而现行的法律法规却不能就上述问题为事业单位职工提供救济。在将事业单位聘用合同关系明确纳入《劳动合同法》调整后，明确该法第50条(10)《劳动合同法》第50条规定:“用人单位应当在解除或者终止劳动合同时出具解除或者终止劳动合同的证明，并在十五日内为劳动者办理档案和社会保险关系转移手续。”规定的合同解除或者终止后双方的义务，以及第84条(11)《劳动合同法》第84条规定:“用人单位违反本法规定，扣押劳动者居民身份证等证件的，由劳动行政部门责令限期退还劳动者本人，并依照有关法律规定给予处罚。用人单位违反本法规定，以担保或者其他名义向劳动者收取财物的，由劳动行政部门责令限期退还劳动者本人，并以每人五百元以上二千元以下的标准处以罚款；
给劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。劳动者依法解除或者终止劳动合同，用人单位扣押劳动者档案或者其他物品的，依照前款规定处罚。”和第89条(12)《劳动合同法》第89条规定:“用人单位违反本法规定未向劳动者出具解除或者终止劳动合同的书面证明,由劳动行政部门责令改正;给劳动者造成损害的,应当承担赔偿责任。”规定的相关法律责任，就能为事业单位职工办理辞职手续等提供法律保障。

(三)细化“但书”条款的内容

对于《事业单位人事管理条例》第17条的“但书”条款，有学者认为应当完全予以废除。[10]24但该观点并未充分考虑到事业单位的特殊性，笔者认为完全放开对辞职权的约束并不可取，可在保留“但书”条款的同时，列举可以“另有约定”的法定情形，以此减少双方任意约定的空间，平衡事业单位公益目的和职工辞职保护之间的关系。

根据事业单位辞职制度的理论定位，立法应规定只有在事业单位职工辞职会明确影响公共利益的情况下，才允许对其辞职自由加以限制。具体而言，“但书”法定情形包括：

第一，在事业单位职工现有重要工作尚未处理完毕，且须由本人继续处理的情形。事业单位的工作具有连续性和公益性，对工作人员的亲身参与度要求较高，在尚有工作未处理完毕又须本人亲自完成时，要求欲离职的工作人员妥善履职后离职，具有现实需要和价值。另外，我国现行《公务员法》也规定，在此类情形下，公务员不得辞去公职。政府机构与事业单位均涉及公共服务的提供，公务员不得辞去公职法定情形的规定对事业单位职工进行辞职约束的法律法规的设置具有一定的参考性。

第二，未遵守服务期约定应付未付或未足额支付违约金的情形。《劳动合同法》规定仅在服务期和竞业限制条款中可以约定由劳动者承担违约金，在将聘用合同纳入《劳动合同法》合并规制后，当然适用该规定。但事业单位在与受聘人员签订聘用合同时，其支付的合同对价不仅限于培训费这类显性费用，还往往包含其他非物质性福利，比如为被引进的人才提供户口、在其评职称和晋升时开通“绿色通道”、安排其子女入学、解决其配偶户口及工作问题等。上述福利大都具有不可返还，难以量化的特征，若将违反服务期约定的违约金限制在《劳动合同法》规定的一般范围，势必会造成事业单位在人才和经济上的双重损失。因此，明确将非财产性福利纳入违反服务期的违约金范围，是平衡事业单位与职工利益的重要保障。

第三，法律、行政法规规定的其他影响公共利益的情形。设置兜底条款的目的是为了应对实践中各种复杂的新问题，弥补列举条款无法穷尽的缺陷，保证条款和法律体系的灵活性和稳定性。同时，将兜底条款限制在法律、行政法规等高位阶立法规定的范围，有利于防止兜底条款在具体实践中被滥用。

市场化改革模式下的事业单位人事制度，是公私法融合的产物。聘用关系改革作为公益服务类事业单位人事制度改革的核心内容，赋予了职工更大的辞职自由，但基于公益考量，职工的辞职权又应当受到一定的限制，单位与职工之间的关系由“特殊权力”关系转变为了“特殊劳动关系”。对标该特殊劳动关系的定性，我国现行事业单位辞职制度只有在明确理论定位的基础上，从宏观到微观进行系统的制度完善，方能兼顾职工的辞职权利和社会公共利益，保障事业单位工作的顺利推进，最终实现公益服务类事业单位职工合法权益的保障及公共服务能力的提升。

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