政府购买养老服务研究的知识图景及趋势——基于中国知网数据库的分析

叶国英 刘效壮 陈 延 吴晓琴 沈开忠

在国家政策支持及养老服务市场需求拉动下[2]，政府购买养老服务发展迅速，相关理论和实践研究逐步丰富,但是因研究视角、具体实践及切入点的差异，现阶段关于政府购买养老服务研究宽泛，缺乏聚焦和关联性。在社会治理模式加速变革、积极应对人口老龄化国家战略背景下，系统梳理政府购买养老服务研究成果，展望发展趋势，将对政府购买养老服务研究与实践具有重要理论支撑意义。

1.1 文献来源 研究文献来源于中国知网(CNKI)数据库，以“政府购买养老服务”为检索主题，检索时间为2021年8月1日。通过对文献逐一筛选，去除通知、政策文件解读、新闻报道、会议综述、专栏介绍、书评等非研究性文献，共得到相关研究文献495篇，其中博士学位论文10篇，硕士学位论文202篇，学术期刊论文268篇，会议论文7篇，报纸新闻论述8篇。

1.2 研究工具 陈超美教授开发的CiteSpace文献计量分析软件可以通过网络图谱形式，将某一研究领域的研究发展演变情况直观展现出来，成为国内外研究者开展文献研究的一种重要工具。本研究采用2021年8月CiteSpace更新的5.8.R1版本。法国巴黎政治学院教师Mathieu jacomy在2006年开发出Graphiltre，2007年更名为Gephi，它是基于Java Virtual Machine开发的复杂网络分析软件，可以将复杂网络关系进行动态分层交互可视化。本研究采用Gephi中文版v0.9.2。

2.1 文献作者情况 本研究使用CiteSpace工具对作者(Author)节点进行分析，将政府购买养老服务文献全部导入，把最大相邻节点数值设为不限，系数设为1，以年为截取切片时间，最后进行分析，得到节点264个，连接线79条，中心度均为0，并借助Gephi进行可视化分析，得出图2。

由政府购买养老服务文献作者合作关系网络图谱分析，形成3人及以上合作关系的为10个；
同时，采用普莱斯定律对核心作者进行分析(计算公式为M=0.749(Nmax)1/2，其中M是核心作者论文需要达到的数量，Nmax是相应年限中发表论文数量最多的作者的论文数量)，发表3篇及以上政府购买养老服务相关研究作者为该领域核心作者。经汇总统计，共有13名作者发表了54篇相关论文，占总文献量的10.91%，未形成核心作者群(普莱斯定律规定核心作者发文量占总文献量不少于50%)。因此学者对于政府购买养老服务相关研究呈现偶发性特点，未形成核心作者群，相互之间基本没有突出、持续的合作关系。

2.2 文献来源单位情况 在使用CiteSpace软件对文献研究机构进行分析，得到节点224个，连接线0条，说明政府购买养老服务相关研究院校、科研院所之间未开展相关合作。同时，采用普莱斯定律对政府购买养老服务研究的核心机构进行分析，共筛选出11个发表5篇及以上政府购买养老服务研究文献的机构(见图4)。经统计，核心机构的发文量一共有82篇，占总文献的16.57%，未达到普莱斯定律规定的50%，说明也未形成该领域的核心研究机构群。

从作者机构共现分析和发文量统计中可知，上海工程技术大学、南京农业大学、长春工业大学的影响力较大，但是机构之间合作关系弱，大多数为独立研究。

研究文献的关键词是其主要观点和核心内容的提炼，通过对关键词频度分析可得出某一时间段内相关领域研究的热点，以及该热点的强度和发展演变情况。使用CiteSpace软件对政府购买养老服务研究文献关键词进行时区、共现、聚类分析，得到节点498个，连接线1545条。

3.1 关键词时区分析 Citespace软件的Time Zone View(时区图)功能可以将被分析文献全部关键词根据时间分布进行排列，并呈现关键词研究热点的演变情况[2]。借助Citespace软件的Time Zone View(时区图)功能对政府购买养老服务研究关键词进行可视化分析，得到图5知识图谱。从图谱中可以看出，政府购买养老服务的相关研究相对集中于2014年至2016年，主要高频关键词集中出现在这3年内，公共服务、居家养老、养老服务、社区养老、运行机制等均有涉及，研究内容覆盖面广。2018年至2020年开始出现满意度、绩效评价和社区居家养老服务等一些关键词，标志着研究范围的进一步拓展。

3.2 关键词共现分析 通过对高频关键词进行共现分析可以捕捉到关于政府购买养老服务的研究热点。在对关键词进行共现分析过程中，选取10%的节点，得到22个节点，78条连线，将结果导入Gephi软件进行可视化显示，得到图6。

同时，借助Citespace对政府购买养老服务文献关键词频次和中介中心性进行计算。中介中心性的数值(Centrality)是关键词重要性及影响力的反映，数值越大则关键词的中介作用就越大。在对495篇政府购买养老服务文献的关键词进行共现分析后，依据关键词出现的频次及其中介中心性数值(Centrality≥0)整理，得到政府购买养老服务文献的关键词共现情况表(表1)。从关键词的出现频次分析，除政府购买、养老服务、居家养老等一般性词语之外，公共服务、人口老龄化、绩效评价等也是出现频次靠前的关键词。从关键词的中心性值来分析，政府购买居家养老服务的中心性值最大(Centrality=0.24)，与其他关键词的关系最密切，除类似词语之外政府购买服务、社会组织、老龄化、居家养老服务、满意度、养老服务需求等关键词的中介中心性值也较高(Centrality≥0.05)。结合关键词的出现频次与中心性可以看出，政府购买养老服务的研究热点主要集中在政府购买居家养老服务、社会组织、社区居家养老服务、满意度、绩效评价等方面，这与政府购买养老服务文献的关键词共现网络图谱反映结果一致。

表1 政府购买养老服务文献的关键词共现情况

续表1

3.3 关键词聚类分析 借助Citespace的聚类功能将政府购买养老服务研究关键词进行归纳，得到政府购买养老服务研究关键词聚类知识图谱(图7)，得到逻辑结构紧密的18个聚类。同时，该图谱Modularity Q=0.8672(大于0.3，聚类效果好)，Mean Silhouette=0.9542(大于0.5，同质性高)，说明此图谱的结果合理且显著。通过对各聚类包含的关键词以及相关文献进行阅读分析，将#2政府购买服务、#4政府购买居家养老服务、#8政府购买、#11政府购买养老服务、#12政府购买公共服务这五个聚类归纳为养老服务购买主体的研究，将#0居家养老服务、#1养老服务、#5社区居家养老服务、#14基本养老服务、#17公共服务这五个聚类归纳为养老服务购买内容的研究；
将#7社会组织、#13养老机构、#3居家养老这三个聚类归纳为养老服务购买承接主体的研究，将#6人口老龄化、#9老龄化、#10老年人这三个聚类归纳为养老服务购买受益主体的研究，将#15满意度、#16绩效评估这两个聚类归纳为养老服务购买绩效评价的研究。

3.3.1 养老服务购买主体研究：养老服务购买主体相对明确，主要包括承担养老服务的各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位，围绕其开展的相关研究也比较丰富，主要涵盖以下几个方面。

3.3.1.1 典型个案研究：2006年以来，陆续有研究者针对宁波市海曙区、天津市、合肥市、南京市鼓楼区、杭州市上城区、沈阳市、北京市、苏州市相城区、广州市、四川省、京津冀等省市区的具体实践进行经验总结、问题梳理，以及对策分析。吴玉霞介绍了宁波市海曙区建立区、街道、社区三级居家养老服务体系，宁波市政府购买服务的政策内容，总结归纳了“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的运作机制[3]。宋志指出沈阳市W街道通过政府直接给居家养老服务公益性岗位人员财政补贴，为社区内60周岁以上、享受最低生活保障、生活不能自理的空巢老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉等服务[4]。刘晓磊调研分析了京津地区的政府购买养老服务的特点，认为京津冀养老服务协同发展将带动河北省养老产业发展，缓解京津地区养老压力[5]。

3.3.1.2 监督机制研究：胡光景研究了广州市政府购买社区居家养老服务的内外部监督与评估以及相关表现，认为宁波政府购买社区居家养老服务在外部监督方面有创新，主要表现在引入第三方测评机构的监督与评估[6]。张阳调查认为政府购买居家养老服务的政府部门内部未建立相互监督促进机制，实施过程缺少信息公开，以及第三方介入的监督与评估[7]。米岚提出地方政府购买社区-居家养老服务管理监督机制应当包括监督主体、监督对象和监督内容，不能以评估代替监督[8]。

3.3.1.3 运行机制研究：汪怡通过分析南京市政府购买居家养老服务申报机制、筹付机制、购买机制、监督机制，认为其运行机制呈现出主体职能社会化、以独立关系委托性购买模式为主、管理平台智能化等特征[9]。成思斯认为购买方、供给方、需求者是政府购买居家养老服务的主体，要发挥三者之间彼此督促、互相约束的功能，构建协同互动的机制[10]。王冬冬构建完善政府购买养老服务运行机制，首先要将购买养老服务资金纳入专项购买预算资金，同时兼顾养老服务的有偿性；
其次设定严格的承接主体进入评估标准；
第三，从经济能力、自理能力、年龄等角度设置养老服务受益者条件；
第四，依据马斯洛需求层次理论设定养老服务项目；
第五，建立事前、事中、事后的全程评估监督机制[11]。

3.3.1.4 购买模式研究：黄小梅以宁波海曙区、南京鼓楼区、苏州沧浪区为例，总结了国内政府购买社区居家养老服务模式，以及在宏观政策、资金保障、服务对象和信息技术使用方面的特点[12]。于旋经过对唐山市政府购买养老服务模式的分析，认为形式性购买和委托性购买模式存在合作过程随意性大、政府责任较为模糊等问题，提出采用契约化购买模式的建议[13]。陈树文通过实例分析得出政府购买养老服务模式直接影响为老人服务效果，也会间接影响社会组织的发展[14]。

3.3.1.5 存在问题与对策研究：杨琦等通过实证调研认为，政府对居家养老服务投入较少，且没有形成制度化的购买过程；
社会组织缺乏竞争力，部分面临经营压力；
社区和居民的支持认可度低[15]。程绍辉分析认为政府购买社会养老服务仍然存在制度化程度不高、社会组织发育不健全、购买主体间关系不独立、购买程序不规范等问题[16]。周顺林调查认为资金投入不足、认知率、满意度不高、工作人员专业素质不高是政府购买居家养老服务的突出问题，要从完善政策法规、加大财政支持、创新服务模式、加强培养社会组织、加强队伍建设、强化宣传等方面制定应对举措[17]。

3.3.2 养老服务购买内容研究：居家养老服务、社区养老服务、机构养老服务、养老服务人员培养是政府购买养老服务的主要内容[18]，相关研究也主要围绕以上四个方面展开。

3.3.2.1 购买居家养老服务研究：董明媛提出购买居家养老服务完善要从财政、服务供应方以及监督管理等多方面综合施策，形成制度体系[19]。张美娟调查分析认为专业服务、专业人才、监督评估、社会组织等各方面供需不匹配是政府购买居家养老服务面临的主要问题，要从发挥政府主动作用、健全监管和评估机制推动社会组织发展、多措并举培养人才等方面进行应对[20]。潘修华通过对老年人调查发现，政府购买居家养老服务仍面临着地区水平参差不齐、服务内容不丰富、服务人员专业水平不高、评估监督体系不完善、社会知晓度和支持力度不够等问题[21]。

3.3.2.2 购买社区养老服务研究。李凤琴等提出要大力发展社区居家养老要社会化，通过政府购买市场服务为老年人提供多样化、多层次、高质量的养老服务[22]。李黄佳豪提出完善政府购买社区居家养老服务机制，需要建立健全相应的评估监督体系，确保政府购买的服务取得理想社会效果[23]。籽宜居家社区养老服务在关注老年人精神需求、传统观念和缓解家庭、社会压力等方面具有较强优势[24]。

3.3.2.3 购买机构养老服务研究：张迺英等通过博弈学推理认为政府购买是一个有效的帕累托改进，有利于实现效益的最大化，公办民营、民办公助、公补民用这三种主要购买机构养老模式取得了良好的经济效益和社会效益[25]。夏涛采用博弈学理论，提出推进政府购买机构养老服务的关键是降低地方政府与机构养老服务供给源的合作成本、提高双方合作的超额收益，同时增加双方不合作时的负效应，以及降低机构养老服务需求家庭的参与成本，提高其参与收益[26]。刘恩竹认为政府购买服务不断深入实践，但依然缺乏相对完善的政府购买机构养老服务工作的绩效评价体系,导致绩效评价工作难以开展[27]。

3.3.2.4 购买养老服务人员培养研究：邢瀛丹等认为养老服务人员缺乏关注老人身心健康的意识和辅助治疗的医疗知识，建议通过高校开设老年服务相关专业的形式，为养老服务行业培养人才[28]。张美娟通过对石家庄市政府购买居家养老服务开展进行调研分析，发现养老服务专业服务人才匮乏、服务水平不高，提出要一方面留住现有养老服务人才，另一方面创新培养机制吸纳新人进入养老服务领域[29]。

3.3.3 养老服务购买承接主体研究：养老服务购买承接主体是整个购买服务落地实施的重要关节点，强有力的承接主体有利于整个政府购买工作的顺利完成。根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)的规定，政府购买养老服务的承接主体主要包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量，并且经营范围包含养老服务相关业务等[30]。相关研究主要围绕承接主体类型和存在问题开展研究。

3.3.3.1 承接主体类型研究。章晓懿提出“供销”“合作伙伴”是政府购买非营利组织的两种重要模式，非营利政府购买养老服务组织通过自身不断完善发展，与政府部门合作将逐步上升为“合作伙伴”模式[31]。王婷蕊提出政府向社会组织购买养老服务后，社会组织成为老服务的直接提供者，政府部门要通过政策、资金等支持措施促使社会组织的制度和文化建设[32]。

3.3.3.2 承接主体问题研究：胡宏伟等调查发现从事居家养老的专业化社会组织少，导致供给匮乏，缺乏有效竞争，不利于政府购买服务的开展[33]。胡鑫鑫以西安市某区为例，调查分析认为政府购买社工服务的问题与挑战主要是缺少制度政策，缺乏经验，社会认识不全面，社工专业人才队伍建设不足等[34]。朱淑鑫通过调查，提出我国政府向社会组织购买养老服务存在内容简单，地区差异大，政府购买资金支持力度薄弱，社会组织承接养老服务能力不足，养老服务供给与需求相脱离[35]。李娟等认为政府与社会组织协同关系构建中存在非合作博弈浪费财政资源、项目绩效评估过于形式化增加项目运营成本、政府对养老类社会组织的过程支持不足削弱项目实施效果等问题[36]。

3.3.4 养老服务购买受益主体研究：政府购买养老服务最直接受益主体是符合相关条件的老年人及其家庭，与其相关研究较多，作为研究中心主体的主要涉及老年人参与、需求表达和法律合同等内容。乌兰图雅提出请求获得养老服务权，知情权与评价权，任意变更、解除合同的抗辩权等是老年人的重要权力，受到政府购买式社区养老服务合同的保护[37]。戴建兵从供需角度提出老年人要全过程、全方位参与、知晓政府购买养老服务情况[38]。季璐根据实地调研总结认为，老年人在政府购买养老服务决策阶段存在丧失话语权，在实施阶段直接参与但供需不匹配，在评估阶段意见建议未充分表达[39]。

3.3.5 养老服务购买绩效评价研究：政府购买养老服务的绩效评价实际上就是对于购买行为和服务提供两部分过程中的效率和质量的评价，是经济效率和社会效益并重的一个评估过程[40]。养老服务购买绩效评价是近来逐步凸显的研究热点，它与2012年前后出现的服务质量评价有较强联系，但是在研究关照主体、目的、意义等方面有了更大的延伸。

3.3.5.1 绩效评价指标体系研究：章晓懿等采用公平性、经济性、效率性和效果性绩效等四维评估框架，构建了社区居家养老服务绩效评估的模型和相应指标体系[41]。包国宪等运用SERVQUAL模型，从有形性、可靠性、响应性、信任感和人性化五个维度构建政府购买居家养老服务的绩效评价模型和评价指标[42]。胡光景提出构评估主体要涵盖服务机构、政府主管部门、服务对象、专家学者，促使政府购买养老服务评估的客观公正全面性[43]。刘恩竹通过借鉴政府购买养老服务的政策文件和行业权威资料，结合现实情况下数据来源的便利性，构建了三个层次(一级指标2个、二级指标7个、三级指标28个)的政府购买机构养老服务绩效评价指标体系[44]。

3.3.5.2 绩效评价模型构建研究：吉鹏提出城市中政府购买养老服务的效率主要是指在一个城市内政府投入的人、财、物资源与服务承接机构和社区所提供养老服务的实际成果之比，产出指标包括购买养老服务的种类、政府购买养老服务项目的数量、享受政府购买养老服务的人数、服务对象的满意度等四个指标[45]。宁靓对涉及政府购买社区居家养老服务的政府、社会组织、老年人及家属、社区等四类利益相关者进行分析，应用绩效棱柱模型构建了1个目标层，5个一级指标，40个二级指标组成的政府购买社区居家养老服务绩效评价指标体系[46]。昝妍引入平衡计分卡的绩效评价方式，从内部流程维度、财务维度、客户维度、学习与成长维度构建评价指标，构建一套包含4个一级指标、8个二级指标、20个三级指标的政府购买居家养老服务绩效评价体系[47]。

3.3.5.3 绩效评价结果运用研究：黄佳豪以合肥市为例，介绍了养老服务评估在促进机构软硬件提升，以及老年人满意度提升方面的作用[48]。储亚萍通过绩效评价数据分析得出政府购买居家养老满意度与质量和效率正相关，与行政成本负相关[49]。张锐从公平、效率和服务质量等维度构建了政府购买养老服务评价模型，并针对武汉市各行政区购买养老服务进行分析，认为各行政区内部资源配置分配不公平，综合技术效率处于较高水平，但是武汉市机构养老服务质量总体情况不高，58%的养老机构养老服务质量得分低于总体平均水平[50]。

为进一步预测政府购买养老服务研究发展情况，本文将借助Citespace可视化软件，在关键词时线分布和突现两个方面进行分析。

4.1 关键词时线分析及展望 借助Citespace对政府购买养老服务研究文献关键词进行时间线分布分析，居家养老和政府购买服务两个聚类时间跨度最长，关联聚类也相对角度，具体分析2019年至2021年关键词可以看出服务评估、利益相关者、需求评估、多元主体、养老服务补贴、综合评估等出现较多，并且涉及排列靠前的7个聚类；
同时，购买服务、第三方评估等新的聚类出现，可以预测政府购买养老服务的评价将成为新的研究焦点，也是急需进一步研究的领域。

4.2 关键词突现分析及展望 通过对关键词进行突现分析可以把握不同时段政府购买养老服务研究的前沿领域，并可以预测政府购买养老服务研究的下一步发展趋势。采用citespace的突变检测(Burst)功能获得25个主要的突变词：政府购买养老服务、影响因素、居家养老服务、基本养老服务、运行机制、社区居家养老服务、人口老龄化、问题与对策、购买服务、养老服务、满意度、政府购买服务、政府采购、第三方评估、政策研究、宁波市海曙区政府、社区养老服务、养老机构、老年人、城市社区、供求失衡、社区居家养老、服务质量、利益相关者、民间组织，并且均为2006年出现，突变增强年份以及持续时间存在差异。其中政府购买养老服务、第三方评估、社区养老服务、社区居家养老、利益相关者等突变等关键词持续到了2021年，这些关键词主要围绕政府购买居家、社区养老服务的评价展开，因此推测今后需要研究重点将是绩效考核评价，并逐步拓展到所有政府购买养老服务的相关项目。

2006年以来，我国各地在政府购买养老服务方面进行了探索实践，将部分基础性、兜底性养老服务“生产”职能和“提供”职能分离，引入市场竞争机制促进养老服务供给效率的提高，并实现服务种类的多元化[51]。在理论和实践的领域，研究者围绕养老服务购买主体、养老服务购买内容、养老服务购买承接主体、养老服务购买受益主体、养老服务购买绩效评价等方面进行了深入剖析和探讨，其中绩效评价成为政府购买养老服务更高效、科学实施的支撑点和研究热点。建立科学有效的绩效评估体系，是任何一项公共行为改善的最快捷途径，保证政府购买服务质量[52]。结合区域实践，根据理论研究成果，梳理契合地方需要的政府购买养老服务评价模型，构建完善评价体系，应用于规划编制、政策制定势在必行。

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