“碳达峰、碳中和”背景下江门村级工业园升级改造策略研究
时间：2022-12-07 11:15:03 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
符 冰
（江门职业技术学院，广东 江门 529000）
党的十九大提出要实现高质量发展，要为居民营造更高效活跃的经济环境，更便捷舒适的居住环境，更公平包容的社会环境，更绿色健康的自然环境。2021年，广东省提出力争在全国率先实现碳达峰，并在“十四五”规划中提出珠三角地区整体先行达峰。进入21世纪以来，珠三角各个地区的经济发展都面临着土地、环境、资源等多方面的制约，且新增建设用地指标有限，导致现有土地的开发和利用受到了阻碍。在这样的大环境大背景下，各地区都把眼光瞄向布局散、产出低、污染重的村级工业园，以期通过对村级工业园区的升级改造，释放产业发展空间，推动经济持续增长，促进乡村宜居宜业，推动经济社会高质量发展。因此，研究探讨如何进行村级工业园的升级改造，显得尤有意义。结合江门实际，文章对该论题进行了研究探讨。
村级工业园是指在村集体经济组织所有权土地上，现状或历史上主要是工业、仓储物流等用途的工业集中区块。江门市村级工业园共有151个，主要分布在蓬江区、江海区、新会区和鹤山市等地区，总用地面积约7040公顷，在空间分布上少数连片多数分散，现有企业5000余家，规下企业数量占84%。改革开放以来，村级工业园为村集体带来收益，其产生的收入和利税是各镇街经济社会发展的关键支撑，为江门经济快速发展发挥了重要作用。随着社会发展和经济转型，土地资源制约日渐突出，这些村级工业园已经不适应新时代发展要求，亟待升级改造。
（1）效率低。现有的村级工业园以五金、灯饰、塑料制品、玻璃制品等高能耗、高排放、低效益、低附加值的传统产业为主，新兴高增长行业占比不高；
园区规上企业少，大型企业不多，产业平台不大。企业产值普遍较低，以加工配套为主，创新能力低下，自主品牌少。整体而言，江门村级工业园仍为最原始的工业区形态，园区内的企业整体处于产业链的低端，科技含量低，亩产利税贡献低。据2020年《江门调研》数据，蓬江区村级工业园占该区工业用地面14%，只贡献3.3%的税收；
鹤山市村级工业园占该市工业用地面积7.7%，只贡献1.1%的税收。
（2）散乱污。由于改革开放初期的经济发展方式比较粗放、土地利用相对随意，导致村级工业园普遍存在用地权属分散、单一权属地块规模小、利益关系复杂、公共配套设施缺乏、生产生活设施混杂、无证无照经营、厂房陈旧低矮简陋、违规搭建严重等乱象。园内企业大部分规模不大，产业类型和生产工艺大多已无法符合环保要求，环保和消防问题令人堪忧，存在环保手续不全、环评和消防未经审批或审批不及格、住宿仓储生产“三合一”等问题。这些村级工业园成了“脏乱差”代名词，成了农村人居环境整治重点。园内低端高能耗的企业对当地大气、水、土等造成了不同程度的污染，给周边村落居民带来废气、废水、固体废弃物和噪音等严重干扰。此前，中央生态环境保护督察组督察江门环保问题时，就剑指某些村级工业园。2020年《江门调研》数据中指出，江海区在开展消防安全抽查中发现存在消防安全隐患的村级工业园占比高达92.6%。
（3）升级难。一是土地历史问题多。部分村级工业园土地涉及多个权属人，产权分散复杂，且普遍存在土地利用规划空缺或控制性详细规划不符合的问题。如蓬江区，除了环市街范围内的工业园基本达到土规和控规全覆盖外，其他各镇街大部分工业园的土地规模已于前期挖潜，荷塘镇、杜阮镇部分工业园所在片区未有控规。二是主体改造意愿不强。村级工业园“工改工”项目相对于“工改商”“工改商住”项目，短期收益不明显。部分村集体着眼于眼前利益，追求土地价值最大化，更倾向将工业园升级改造为房地产项目。同时，改造项目多涉及村民利益、集体利益、企业利益等，多方利益诉求造成谈判时间长、成本高，有关补偿收益方案难以达成共识。三是相关政策指引不够清晰。虽然省、市出台了不少鼓励老旧村级工业园升级改造的政策，但是相关政策专业性强、流程复杂，对基层的指引不够清晰明确，导致基层推进工作较为困难。四是社会资本积极性不高。村级工业园升级改造土地开发成本偏高，投资方要承担土地租金、土地整理、代建等成本，而升级改造后的土地、地上建筑所有权仍归村集体所有。在保证村集体现有利益不减少的前提下，仅仅以出租物业作为收益的投资回报周期较长。过长的投资回报期导致社会资本参与村级工业园升级改造的积极性降低。
江门作为粤港澳大湾区重要节点城市，“双区驱动”和横琴、前海两个合作区建设，无疑为江门高质量发展提供了新一轮历史机遇。江门应充分利用自身优势和资源禀赋，抢抓这一机遇，以村级工业园升级改造为小切口，加快落后产能的淘汰，释放产业发展空间，吸引优质产业资源，实现江门产业优化升级和城乡绿色可持续发展。
（1）土地资源优势。江门市土地面积约占大湾区群总面积1/6，可利用的建设用地空间较大，土地开发强度较低，是大湾区内唯一具备可大规模连片开发土地的城市。2021年，省政府批准建设包括江门大型产业集聚区在内的7个大型产业集聚区，江门大型产业集聚区规划总面积1 395 km2，是全省新一轮布局面积最大的产业集聚区。江门必须坚持工业立市的发展理念不动摇，严守工业用地红线，盘活低效村级工业用地，为全省新一轮大型产业集聚区布局释放用地空间。
（2）区域位置优势。江门是粤港澳大湾区深港澳经济圈和广佛经济圈这两个核心向粤西乃至大西南辐射的关键节点城市。目前，江门已经形成了体系完备，以公路、水路运输为主导的对外综合交通运输体系。“一枢纽、两中心、三通道”（珠江西岸综合交通枢纽；
珠西客运中心、珠西物流中心；
对接港珠澳大桥、深中通道、珠三角枢纽机场）格局基本形成。随着中江高速和江鹤高速扩建，南沙港铁路客运化改造，深茂铁路江门段、中开高速公路、黄茅海跨海通道的加快建设，江门与粤港澳大湾区两大经济圈的互联互通将更加便利，为江门承接粤港澳大湾区优质产业向珠江口西岸和江门转移集聚创造了有利条件。
（3）营商环境优势。近年来，江门大力优化营商环境，硬件和软件都得到提升，是全省第一批开通粤港澳银政直通车服务试点的城市，同时也是全国率先实现在港澳离岸远程办理商事登记、外资备案登记的城市。香港澳门同胞通过“智能湾区通”系统，远程身份认证就能开办企业。江门还相继出台了“实体经济十条”“民营经济十二条”“招商引资激励政策十二条”“人才强市十四条”等政策，推动了江门营商环境不断优化。
基于上述对村级工业园存在困境及发展比较优势分析，对江门村级工业园升级改造提出策略如下：
（1）规划统筹。一是做好调查，提前做好规划布局。加大力度推动各镇村深入开展村级工业园区土地利用情况调查，进一步摸清辖区内村级工业园的具体位置、四至范围、面积、土规、控规、土地利用现状、主要产业类型等基础情况，完善村级工业园数据库，为“一园一策”制定适宜的升级改造方案奠定基础。二是启动《江门市村级工业园改造总体规划》，由市政府组织编制。此规划的编制目标要求围绕空间集聚、产业集群两大主线，构建“四个一”成果体系，包括一本能系统反应权属、建设、效能的旧改立体台账；
一张落实边界的产业空间蓝图；
一套村改项目从产业指导目录、空间建设、建筑形态、设施配套等多维度指引；
一个全市近期村改实施计划。
（2）建立机制。一要完善政策配套。学习借鉴佛山、东莞等先进地区经验做法，制定和完善村级工业园搬迁补偿、土地整合等的配套政策和操作指引。如，允许规模较大的“工改工”项目建设一定比例的住宅，作为人才房定向销售给园区企业核心人员；
允许“工改工”项目封顶后进行预售，降低改造合作方财务成本等。二要加强部门联动。在涉及财政、税务、环保、自然资源、发展改革、工业和信息、农业农村等方面出台关于综合评估论证和编制方案的相关工作指引或操作细则。特别是在税务方面给予相关指导。村级工业园改造工作多样式、纳税主体较多，涉及税种多，税费测算较为复杂。税务部门要提前介入，协助项目各个纳税主体厘清纳税义务，确保用足用好税费优惠政策，切实降低改造成本。三要优化审批程序。对村级工业园区改造给予绿色通道，实行“一会制”审批，缩短审批时间，提高审批效率，简化资料，降低成本。
（3）尊重历史。妥善处理村级工业园土地历史遗留问题。对于符合改造条件的违法用地、违章建筑和因历史原因未能确权办证的资产用地，可在作出处理决定后，按照现状建设用地分类和现行政策完善手续。对符合土地利用规划、有土地使用证的工业园直接纳入改造范围；
对不符合相关规划、有重大安全隐患的违章建筑坚决予以拆除。同时在权属清晰、程序合法的前提下，连片整合分布散、规模小的村级工业园。探索开展国有建设用地与集体建设用地相互之间的灵活土地置换。
（4）产业导向。对村级工业园升级改造方向要以产业功能为主，主要满足中小微企业需求，作为大型产业平台的补充。比如考虑大型产业集聚区头部企业产业链条上的上下游配套企业入驻，使这些中小微配套企业降低非生产性成本，通过连片改造，形成现代化产业集聚群。前期重视人的集聚，产业类型优先选择劳动密集型，有人才有消费，这对村级集体经济也是有益补充。后期注重单位产出和科技含量，集约使用土地，发挥“土地空间+产业政策”叠加优势。要围绕国家级、省级和市级大园区的产业定位，对镇村级工业园做好系统安排和具体补充，盘活低效用地，拓展优化产业发展空间，以“腾笼换鸟”的方式，瞄准产业链薄弱环节、缺失环节开展精准招商，引进优质项目，促进新兴产业集群和战略性支柱产业加速崛起，推动江门经济高质量发展。
（5）利益共享。对村级工业园升级改造建立“亩产税收论英雄”的评价体系，覆盖开发建设运营全流程，从前端开始把控园区拟入驻企业的质量及真实性，“严防死守”产业项目申报门槛；
后端从产业监管入手，对园区产出效率实行全周期、网格化管理。坚持以民为本，尊重村民的意愿和呼声，实现村级工业园改造的共商共建共享。充分考虑村级工业园升级改造投资方的利益，从建设规划指标、产权分割转让、财税优惠政策、招商运营服务等方面提供支持。一是收益保障。通过减免税收、财政补助等方式，以保障厂房业主、企业经营者、村集体和村民等利益相关者不因升级改造而减少收益。二是政策激励。“以奖代补”，对建设成效好的镇村予以税收返还、环评、用地指标、贡献奖励等政策激励，提高镇村对村级工业园升级改造的积极性。如借鉴佛山、东莞经验，对产业提升类“工改工”项目竣工验收后五年内入驻企业形成的税收市留成部分，全额补助返还给改造主体等。三是倒逼促改。对怠于升级改造的“散乱差”工业园及企业，定期或不定期开展环保整治、无牌无证整治、“两违”整治、安全整治等专项整治或联合行动，以打促改。
（6）多方融资。多渠道筹措财政资金、社会资本、村集体资金，实现升级改造资金来源和筹资方式多样化。积极引入国企、私企、产业园区运营商、专业开发公司等市场主体参与村级工业园升级改造。鼓励村集体以土地作价入股和自行出资等多种方式进行村级工业园升级改造。同时鼓励投资行业和银行业等金融机构发挥融资担保作用支持社会资本和村集体参与村级工业园升级改造。
以江门市蓬江区荷塘镇康溪村工业园升级改造为例：康溪村工业园是江门市首个动工的村级工业园升级改造试点项目，项目引入对村级工业园升级改造经验较为丰富的浙江万洋众创投资集团有限公司进行开发建设，共分四期改造，计划总投资50亿元，建筑面积140×104m2。一期已开展改造面积约9.6 hm2，总建筑面积24.6×104m2，总投资约10亿元。2021年底已实现一期改造项目定制厂房全部封顶和招商，共进驻49家企业，其中规上企业32家。二期占地1.63 hm2，总建筑面积45×104m2，现已施工建设中，项目总投资15亿元，意向进驻企业超60家。改造后康溪工业园的容积率由原来的1.0提高到3.5，相当于就地再造三个工业园。升级改造后，一、二期预计年产值超35亿元，税收超1亿。在完成厂房不动产登记后，将由万洋公司租赁10年，首三年年租金为480万元，从第四年起按每三年5%增幅增长，而改造前整个园区年租金仅70多万元。万洋公司对园区及入驻企业进行运营和精细化管理，园区档次和管理服务水平以及园区周边环境都得以极大提升。显然，康溪村工业园升级改造项目完成后，将极大地改善康溪村生态环境，有效实现土地节约集约利用和加快产业转型升级，为镇村经济发展和村民群众带来实惠。
2022年5月，广东省第十三次党代会提出，持续强化生态文明建设，着力打造美丽中国的广东样板。积极稳妥推进碳达峰、峰碳中和，深入打好污染防治攻坚战，持续加强生态文明建设与保护，让广东大地青山常在、秀水长青、空气常新。村级工业园升级改造是推动乡村振兴，促进乡村宜居宜业和城乡一体化进程的重要抓手，将进一步提升土地节约集约利用水平，有利于优化产业结构、促进绿色转型，是减排降碳的重要举措之一。文章从“碳达峰、碳中和”的背景出发，分析研究了江门村级工业园升级改造的困境和比较优势，提出有针对性的升级改造策略，为相关研究和政府的决策提供思路。
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