生态环境损害司法救济体系的优化路径*
时间：2022-12-06 13:55:03 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
于文轩，孙昭宇
(中国政法大学 环境资源法研究所，北京 100088)
近年来，日益严峻的生态环境问题引发社会对生态环境损害越来越广泛的关注，环境立法和司法也愈发重视生态环境公共利益的保护和生态环境损害的救济。我国立法和政策积极创新，通过2012年修订的《民事诉讼法》第55条、2014年修订的《环境保护法》第58条、2017年修订的《行政诉讼法》第25条第4款、《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》)、《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定》)以及2020年通过的《民法典》第1234、1235条，先后确立了环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼等多项制度，形成了“三诉并行”的生态环境损害司法救济体系，为生态环境公共利益保护提供全方位保障。实现生态环境损害的有效救济是加快建设以环境安全、生物安全、系统安全为重要组成部分的生态安全体系的关键内容。生态环境损害司法救济不同于因环境侵权造成人身、财产损害而提起的环境私益诉讼，后者旨在为依循“环境致害行为—环境媒介”这一路径造成的私主体权益损害提供救济[1]；
生态环境损害司法救济也不同于环境刑事追责，后者主要在于通过国家刑罚权的行使对造成环境严重污染和生态严重破坏的行为进行刑事制裁。然而，由于生态环境损害司法救济多种路径之间欠缺顺畅的衔接安排，造成不同诉讼制度间出现功能竞合、适用冲突、职能错位、定位偏离等诸多问题。如何在现行司法救济体系下明晰不同救济机制的功能定位，划分“三诉”的适用范围并实现“三诉”的有序衔接，是破解当前生态环境损害司法救济体系现实困境的关键。本文从现有生态环境损害司法救济的实践出发，对实践困境及背后成因展开分析，进而基于权利(权力)—义务之衡量、制度功能的考察以及制度协同的目标追求等多方面视角，设置不同诉讼制度的适用位序并厘清其适用范围，以实现生态环境损害司法救济的有序整合和体系协同。
目前形成的多元主体参与、多种制度并行的生态环境损害司法救济体系，未能与立法者制度设计的最初愿景一致，实现“表里如一”的贯通。在其中，有如下问题尤为值得关注：
(一)生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼衔接冲突
生态环境损害赔偿诉讼作为一种新型诉讼制度，与环境民事公益诉讼具有高度相似性：在功能面向上，两诉均以生态环境损害救济为目的，旨在实现生态环境公共利益的维护和保障；
在诉讼对象上，均以造成生态环境损害的行为人为被告；
在诉讼请求和责任方式上，两诉也具有高度契合性和重合交叉。因此，诸多方面相似但又并行的两种诉讼制度，可能会存在基于同一生态环境损害事实的竞合冲突。
从试点期间的实践来看，针对同一损害事实提起的两类诉讼，有法院分别立案受理后(环境民事公益诉讼在前)先行审理生态环境损害赔偿诉讼案件，待后案审理完结后又就未涵盖的诉讼请求对环境民事公益诉讼作出裁判；
也存在社会组织提起诉讼后，行政机关申请将其列为原告，法院将两诉合并审理的情形；
或是针对行政机关和社会组织基于同一污染事实的起诉，法院在经各方当事人同意后将两诉进行合并审理。可见，针对两诉间的冲突竞合，不同地区法院在衔接和管辖方面采取了不同的处理方式。
为回应理论和实践层面的论争，《若干规定》第16、17、18条尝试对两种诉讼制度的衔接模式作出规范安排，明确两诉实行“并轨”运行模式，确立了生态环境损害赔偿诉讼的优先适用位序。虽然《若干规定》一定程度上解决了司法适用难题，但仍存在不少问题，难以从根本上化解两种诉讼制度衔接不畅的困境。其一，虽然规定生态环境损害赔偿诉讼的优先适用位序可以极大地发挥行政机关的专业性，避免司法资源的浪费，但这种“优先性”在一定程度上减损了《民事诉讼法》赋予社会组织等主体的诉讼权利，通过司法解释的方式对法律赋予的权利进行限制和约束的正当性有待释明。其二，《若干规定》未区分具体情形而规定生态环境损害赔偿诉讼的绝对优先性不甚合理。如果环境民事公益诉讼案件已进入判决阶段，赔偿权利人方提起诉讼，此时若仍然依照《若干规定》第17条之规定中止环境民事公益诉讼的审理显然不当。中止已然进行的诉讼而重新对另一案件进行审理，这显然是对司法资源的浪费，同时还会极大地挫伤社会组织提起诉讼的积极性。其三，从实践来看，两类诉讼的诉讼请求具有高度相似性，生态环境损害赔偿诉讼案件审理完结后，环境民事公益诉讼的诉讼目的基本可以得到实现；
同时，法院往往会支持社会组织提出的关于律师费、差旅费等合理费用的诉讼请求。但从被告角度看，两诉的竞合使其需要额外支付案件受理费及社会组织在案件办理中支出的合理费用，其耗费的时间成本也大大增加。《若干规定》试图通过明确两种诉讼的适用顺位对两诉衔接作出规范安排，但未能有效消弭两种制度间的冲突，既有损生态环境损害救济的及时性和有效性，也容易造成司法资源的浪费并影响司法裁判的稳定性。
(二)环境民事公益诉讼功能偏离
创设环境民事公益诉讼制度的初衷是弥补环境行政执法的不足，避免“公地的悲剧”发生。一方面，社会组织或检察机关借助司法权来矫正环境公共利益的损害行为[2]，以弥补环境行政的不足，发挥社会组织和检察机关的监督权；
另一方面，为环境公共利益损害的预防和救济确定具体权利人，发挥环境公益诉讼的预防和救济功能。然而，环境民事公益诉讼在运行实践中与其创设初衷出现了一些偏差。
一方面，司法权过度扩张。为了发挥环境民事公益诉讼的制度功能，我国通过制度设计强化了司法权，使其在环境公共利益保护方面扮演了主动积极的角色。法院在诉讼请求、举证责任、证据调查、和解与调解等方面都具有较强的能动性，还可以要求行政机关通过积极配合司法机关来行使行政权，法院在诉讼中具有主导和支配地位[3]。同时，环境民事公益诉讼与行政执法在位序上可平行适用甚至可以重叠适用，有关机关或社会组织可以直接起诉排污者而无须先行告知负有监管职责的行政机关，且不以“违法性”为要件，现有规定也未设置相应的前置程序。由此，可能会导致司法机关逾越行政机关对环境公共事务作出裁判，造成环境民事公益诉讼对行政执法的“替代”而非“补充”[4]50，违背司法谦抑性原则。本应由行政机关通过行使行政职权履行的环境公共利益保护的重任也因此转嫁至司法机关。相应地，行政机关因其环境监管职能被架空而成为环境公益诉讼中的旁观者或协助者，有损行政权与司法权的权力分工与平衡[5]35。
另一方面，预防性功能未有效发挥。环境民事公益诉讼具有预防功能已基本形成共识，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第18条也直接肯定了其预防功能(1)《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第18条：“对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。”。相较于事后救济，环境民事公益诉讼特有的预防功能更应得到重视，这是践行“预防原则”的基本要义。近几年备受关注的“云南绿孔雀案”“五小叶槭案”等典型案例充分体现了环境民事公益诉讼的预防功能，通过事前介入有效避免了可能造成生态环境损害的“重大风险”[6]。但从司法实践来看，大多数环境民事公益诉讼是在生态环境损害已然发生后提起的，旨在实现生态环境损害的事后救济，预防性功能尚未得到有效发挥[9]。同时，预防性环境民事公益诉讼在司法认定和技术规则方面也面临着现实困境，例如“重大风险”认定标准存在不确定性，责任承担方式具有局限性等[10]。
(三)环境公益诉讼中检察机关职权配置存在失衡
检察机关针对同一生态环境损害，可能既涉及对行为人生态环境损害责任的追究，又涉及对行政机关违法履职或不作为行为的确认和纠正。
一方面，检察机关提起公益诉讼面临着“角色冲突”。检察机关既可以以支持起诉的方式参与环境民事公益诉讼，也可以在相关主体缺位的情形下作为起诉者提起环境民事公益诉讼，还可以作为监督者针对行政机关的违法行为提起环境行政公益诉讼[11]。如此，检察机关便拥有“诉讼起诉者”“诉讼支持者”和“法律监督者”多重角色，然而现有立法并未对其多重身份(两类公益诉讼)如何进行协调和衔接作出规范安排。虽然2021年施行的《人民检察院公益诉讼办案规则》第9条对其职权配置和运行进行了规定，要求由不同部门或组织分别履行相应职责。但从实践来看，尤其是在基层检察院中，履职部门往往仍是合一的。这种情况可能会造成检察机关仅根据起诉意愿、案情难易、取证难易或考核指标等因素选择“倾向性”诉讼，而非以维护生态环境公共利益的最优选择为价值考量。
另一方面，检察机关公益诉权的行使可能会同行政机关的索赔请求权发生冲突。例如，针对本应纳入生态环境损害赔偿制度适用范围的重大突发生态环境损害事件，浙江省金华市人民检察院经公告后直接提起环境民事公益诉讼，既未督促行政机关及时履职，也未给有关部门行使索赔请求权留下可能空间。与此同时，实践中还出现了检察机关试图依据《若干规定》追究被告应承担生态损害赔偿责任的案例。
此外，检察机关内部各业务部门之间缺少信息共享机制和统一的线索收集方式，案件线索移送不畅。如果不同法院或同一法院的不同法庭分别受理检察机关提起的民事、行政公益诉讼案件，在案件事实、审查标准、裁判规则未能统一的先决条件下，可能会造成案件裁判的冲突，浪费司法资源。由此，如何实现检察机关不同角色的合理选择，如何确保案件线索在不同类型诉讼中的顺畅移送和交接，如何妥善处理检察机关、行政机关和社会组织三类主体间的关系协调，成为检察机关在司法实践中面临的难题。
在生态环境损害司法救济体系的运行过程中，诉讼性质的论争和适用范围的竞合、行政权与司法权的重叠错位以及检察机关公益诉权内容的模糊不明，是上述困境产生的重要原因。
(一)诉讼性质的论争和适用范围的竞合
环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼在诸多方面的高度相似性，以及生态环境损害赔偿诉讼性质判断的学理论争，是两诉在理论层面界分困难的重要原因；
而适用范围的重合交叉，则是两诉在实践中竞合冲突的关键原因。
一方面，生态环境损害赔偿诉讼作为一类新型诉讼类型，其法律性质在学理层面尚存争议。关于生态环境损害赔偿诉讼的性质，目前争议主要围绕“民事私益诉讼说”[12]“公益诉讼说”[13]“国益诉讼说”[14]“特殊类型民事诉讼说”[15]等展开。究其本质，这种性质论争源于生态环境损害赔偿制度理论基础的分歧。有观点认为生态环境损害赔偿制度应基于自然资源国家所有权理论展开建构[16]；
有观点则认为,自然资源国家所有权理论在本质属性、权利内涵、保护范围、保护对象等方面存在逻辑瑕疵，反而不利于明晰生态环境损害赔偿诉讼的性质和释明其与民事公益诉讼的关系[17]；
也有观点指出，生态环境损害赔偿制度是赔偿权利人履行其环境监管职责的延伸[18]；
此外，还有观点认为政府及其有关部门作为赔偿权利人的依据源于公共信托理论[5]40。在理论依据尚难明晰的前提下，更遑论厘定生态环境损害赔偿诉讼的法律性质，亦难以正确理解其与环境民事公益诉讼的关系。
另一方面，两诉的适用范围在各自扩张中逐渐交叉趋同。生态环境损害赔偿制度在设立之初，通过列举的方式仅明确了发生较大及以上突发环境事件和部分重点区域内发生的生态环境损害事件两种适用情形，并规定了兜底条款，以便为未来扩张适用范围留下接口；
同时，还要求处理好“与环境公益诉讼之间衔接的问题”。但在改革推行的过程中，生态环境损害赔偿制度的适用范围在地方实践探索中呈现出扩张趋势。例如，天津市在制定“实施方案”时采用了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》中规定的“严重污染环境”或“后果特别严重”的8种情形；
河北省也有选择地吸收了上述刑事司法解释中的情形；
浙江省则直接将“涉嫌环境污染犯罪”的情形纳入损害赔偿制度的适用范围之中。与此同时，环境民事公益诉讼制度的适用范围也在扩张，并出现了向生态环境损害赔偿制度渗透的情形。例如，浙江省检察院出台的《关于公益诉讼重特大案件标准的规定(试行)》第6条将“突发环境事件”“重点生态功能区、禁止开发区”等原本属于生态环境损害赔偿制度的适用情形纳入到公益诉讼的适用范围中[19]。由是观之，两种诉讼制度在适用范围扩张方面，趋同交叉的情形愈加显现。在两诉性质界分问题尚未解决的前提下，既有规定未能从规范层面合理划分两诉的适用范围，同一生态环境损害事实可能同时满足两诉的适用情形，适用范围的交叉渗透加剧了两类诉讼制度间的冲突竞合。这一问题如何妥善处理，至为关键。
(二)行政权与司法权重叠错位
根据权力配置原则，行政权是行政机关主动依法行使行政事务的管理权力，可以基于行政的单方命令主动运行；
司法权则具有被动性，是一种判断权，遵循“不告不理”原则，作为最后一道防线解决行政失灵问题，注重对行政权的有效控制[20]，二者在权力性质和特点等方面有着本质区别。从行政法发展的总体历程来看，行政权呈现出总体扩张的发展趋势，规制范围不断扩大，从消极行政发展至积极行政，旨在实现公共利益的充分保护。与此同时，为确保能够将行政权限制在法治轨道之上，确保行政权的行使不偏离公共利益保护的既定路线，司法权的运行实效和功能也随着行政权的扩张而不断增强，“能动司法”逐渐兴起[21]51。这在环境司法领域体现尤为显著。
在环境民事公益诉讼中，司法权充分展现能动性，在整个诉讼中占据主导和支配地位，在诉讼请求、调查取证、举证责任、和解与调解等方面均有体现。在案件审理过程中，本应恪守司法谦抑的法院需要承担原本需由行政机关承担的环境公共利益保护和管理职责。事实上，对生态环境公共利益损害的救济乃是行政机关的职责所在。相较于社会组织和检察院而言，行政机关更应在生态环境损害发生时积极作为，发挥其在保护生态环境公共利益和践行国家环境保护义务方面的积极性、主动性和专业性[22]，而非仅在配合司法机关办案或为原告提供协助。因此，司法权不应过度活跃和扩张，否则会侵蚀司法权自身的合法性[23]，造成司法权与行政权权力边界和职权分工的模糊，导致司法权与行政权的功能错位[24]。
在生态环境损害赔偿制度中，行政权的积极性和主导性则被突显，实现了行政权的“归位”。但是，如果未穷尽行政执法手段即启动生态环境损害赔偿程序，则无法发挥行政执法手段较之于生态环境损害赔偿诉讼在直接性和及时性方面的优势，长此以往容易衍生出环境监管空置之危险，或为行政不作为提供合理借口[25]。同时，考虑到生态环境损害赔偿诉讼与民事公益诉讼在诉讼请求、诉讼目的、责任方式等方面的相似性，以武断方式直接通过司法解释明确生态环境损害赔偿诉讼的绝对优先性有待从理论层面证成其正当性与可行性。
(三)检察机关公益诉权内容有待廓清
为维护生态环境公共利益，检察机关拥有“诉讼支持者”“诉讼起诉者”和“法律监督者”多重角色，并有民事公益诉讼和行政公益诉讼两种途径可供选择。检察机关多重身份背后映射的公益诉权的内容模糊，是造成前述问题的重要原因。
环境民事公益诉讼通过赋予与生态环境损害无直接利害关系的主体提起诉讼的权利，以实现生态环境公共利益的保护；
而环境行政公益诉讼旨在督促负有监管职责的行政机关积极履职以间接地实现生态环境损害救济。然而，司法解释只是笼统地规定检察机关在公益诉讼案件中的主要任务是“发挥其法律监督职能”，“督促适格主体依法行使公益诉权”。从角色定位来看，检察机关在环境民事、行政公益诉讼中承担着不同的角色。在环境行政公益诉讼中，检察机关是法律监督者的角色，践行《宪法》中关于“人民检察院是国家的法律监督机关”之规定，其诉权基础源自法律监督职责，针对政府违法履职或不作为行为提起诉讼是其权力，也是其职责所在。而在环境民事公益诉讼中，检察机关则是公益代表人，在法律规定的机关和有关组织不提起诉讼时“可以”提起环境民事公益诉讼，检察机关行使这一权利时应当保持谦抑性，发挥补充和辅助作用[26]。但在实践中，检察机关的诉权内容较为模糊，无益于明确检察机关在两类诉讼中的不同角色。一方面，检察机关提起两类诉讼的诉权基础尚存争议。有观点认为法律监督权是统摄民事、行政公益诉讼的诉权基础。然而，以法律监督权为检察机关提起环境民事公益诉讼的诉权基础，不免有违反民事诉讼主体身份平等原则之嫌[27]。另一方面，检察机关的法律监督权和公诉权的关系容易混淆。有观点认为法律监督权与公诉权存在矛盾，检察机关发出检察建议或提起环境行政公益诉讼具有追求办案率和胜诉率的利益倾向，不符合监督者的独立客观要求[28]。事实上，二者之间属于辩证统一关系，公诉权的行使属于广义的法律监督权的范畴，二者在立场和保护目标上具有一致性[29]。
根据前述问题和原因的分析探讨，在维持我国现行生态环境损害司法救济体系框架不变的情形下，实现不同司法救济路径的有序衔接和司法救济体系的整体优化，可从如下三个方面着手：基于权利(权力)-义务之衡量，以义务主体所归属的诉讼制度范畴为优先，并尊重不同权力的行使边界；
以风险预防、损害填补与救济、法律监督三项相异的价值本源为基础划分“三诉”的适用范围；
以制度协同为目标追求，通过强化不同诉讼制度间的互动关系来实现生态环境损害司法救济体系的优化，化解三类诉讼制度在适用衔接方面的现实困境。
(一)明确不同诉讼类型的适用位序——以权利(权力)-义务衡量为中心
为构建合理有序的生态环境损害司法救济机制，应统筹考虑各类主体的起诉意愿、利害关系、专业程度以及责任风险等因素，基于权利(权力)与义务的衡量，明确各自的适用位序。
在环境民事公益诉讼中，社会组织依法享有参与、监督环境保护的权利，社会组织依照《民事诉讼法》《环境保护法》的规定提起环境民事公益诉讼是其权利，除其自身章程外，法律未强行向其施加义务。同样，在法律规定的机关或社会组织不起诉的情况下，检察机关提起诉讼也是其权利。在生态环境损害赔偿诉讼中，行政机关在穷尽行政手段后主动开展赔偿磋商和提起生态环境损害赔偿诉讼，是行政机关应当履行的环境监管职责，是履行《宪法》规定的国家环境保护义务的必然要求，是“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”的具体体现，此为行政机关之义务，不可随意放弃。在环境行政公益诉讼中，检察机关提出检察建议或在行政机关仍不依法履职时向人民法院提起诉讼是履行其法律监督职责，此为其应当履行的义务。义务是“应当为”而权利则是“可以为”，义务对主体行为有着更强的约束性和强制力。相应地，相较于权利主体，义务主体有着更强的起诉动力，同时也承担着更多的责任约束，因此其可以在生态环境损害司法救济中发挥更优的效能。所以，提起生态环境损害赔偿诉讼和行政公益诉讼分别作为行政机关和检察机关的法定义务，应优于被归为权利范畴的环境民事公益诉讼。同时，检察机关应坚守其义务之履行，专注于发挥其在环境行政公益诉讼中的法律监督职能，克制“扮演”其环境民事公益诉讼“补充者”的身份[30]。
而生态环境损害赔偿诉讼和行政公益诉讼二者的衔接关系，则需根据法定义务背后映射的权力内容加以考量。从生态环境损害赔偿诉讼的本质来看，其是行政机关环境监管职责的延伸，从而实现行政权在生态环境损害赔偿诉讼中的本位回归，司法机关在这一过程中主要发挥其生态环境利益的调处效用。环境行政公益诉讼则体现了检察机关的法律监督权，同时还涉及司法机关监督保障职能的发挥。因而，应从行政权、监督权和司法权的关系入手展开分析，协调好它们之间的关系：其一，相互尊重专长。生态环境损害的调查、评估、鉴定等工作十分强调专业性，行政机关在此过程中显然更具优势，其对法律事实的判断更为便捷、准确；
检察机关擅长发挥法律监督职能，督促行政机关充分履行职责；
司法机关则更擅长通过解决法律适用问题来发挥其价值判断功效。在此情形下，应当充分尊重各类主体及其权能的专长，发挥各自优势[21]64。其二，遵循行政权优先原则。行政权在生态环境监管和救济方面的主导性和优先性是法律明确规定的。这也是由行政机关在生态环境保护方面的专业性、灵活性、效率性等自身优势所决定的，不应由司法机关或检察机关直接代替行政机关对行政事务作出事实判断。其三，保持监督权和司法权的谦抑性。检察机关和司法机关应充分尊重行政机关行政权的行使，不可僭越行政机关而直接介入生态环境公共事务的处理，突破权力边界代替行政机关履行职责。只有行政机关违法履职或消极不作为时，检察机关方可通过检察建议或提起行政公益诉讼以借助司法程序来督促行政机关履行相应职责。
因此，通过考察权利(权力)与义务的配置方式，生态环境损害赔偿诉讼在适用位序上优先于环境民事公益诉讼，具备法理上的可行性和实践方面的必要性。鉴于提起环境行政公益诉讼属于法律赋予检察机关的义务，其起诉动力、实施效果和条件约束要优于环境民事公益诉讼，因而环境行政公益诉讼应逐渐成为检察机关的首要选择。为此，可以通过考察不同诉讼的制度功能以重新划定各自的适用范围，从而确保各类诉讼制度发挥其应有价值。
(二)厘清不同诉讼类型的适用范围——以制度功能为依据
明晰生态环境损害司法救济各类制度的功能和价值，有助于识别制度本质，找准制度定位，以实现多种诉讼制度的顺畅运行与衔接。应重新辨明“三诉”承载的制度功能，使其回归应有的功能本位，各司其职，发挥生态环境损害司法救济体系的制度合力。
环境民事公益诉讼——以风险预防为本位。环境民事公益诉讼旨在保护不特定多数人享有的生态环境公共利益，既可针对已发生的生态环境损害事件提起诉讼，也可针对存在重大环境风险的行为提起诉讼。从环境民事公益诉讼的实践来看，虽然大量诉讼针对已然发生的生态环境损害提起，但效果不尽如人意。例如，损害救济受制于诉讼时效的漫长性导致难以及时实现环境公共利益的救济，审结后的案件容易受制于原告身份的局限性导致在执行阶段面临监督不力、资源有限等现实困境[31]。相较之下，预防性环境民事公益诉讼可以产生更好的社会效果，案件在引起社会高度关注的同时也提升了社会公众的生态环境保护意识，对贯彻风险预防原则和公众参与原则、有效防止生态环境损害等具有重要价值。因此，考虑到生态环境风险的不确定性和损害后果的不可逆性，应注重发挥环境民事公益诉讼的预防功能，依循风险预防原则，使环境民事公益诉讼回归环境风险预防的功能本位，通过司法程序强化环境风险的事前预防。环境民事公益诉讼应以停止侵害、排除妨碍、消除影响为主要诉求，遏制环境风险转化为现实的损害，避免对生态环境公共利益造成难以估量和难以弥补的损失[32]。同时，应贯彻公众参与原则，注重发挥社会组织的社会监督功能[4]51，同时加强对社会组织的监督，确保其依法行使权利。此外，发挥检察机关作为“支持者”和“补充者”的应有功效[33]。
生态环境损害赔偿诉讼——以损害填补与救济为本位。生态环境损害赔偿诉讼旨在落实“损害担责”原则，目的是保护和救济生态环境本身，实现生态环境公共利益的保护和再调整[34]。通过赋予政府及其有关部门索赔权利人地位，其在穷尽行政执法方式之后可以运用司法手段强化行政机关的监管责任[35]，并通过生态修复或治理等手段消解损害行为人对生态环境产生的负外部性影响，维护生态环境利益。从适用范围可见，生态环境损害赔偿诉讼针对已然发生的生态环境损害事实有适用可能，当无法通过磋商达成一致时，赔偿权利人可以借助司法程序来实现生态环境损害的救济和生态功能价值的填补。从制度定位来看，当生态环境受到损害时，行政机关在穷尽行政执法方式之后，通过司法手段强化政府追偿义务和监管责任，积极主动地开展索赔、提起诉讼，实现生态环境救济。生态环境损害赔偿诉讼本质上是国家环境管理权和环境保护职责的延伸，从功能导向看，较之于公益诉讼，生态环境损害赔偿诉讼更具救济的有效性和直接性，可以减少时间成本以实现救济的及时性，并能充分发挥行政机关的专业性。因此，将其作为一种事后救济手段，可以更好地发挥损害填补和救济作用，实现环境公共利益的周延保护。
环境行政公益诉讼——以法律监督为本位。环境行政公益诉讼的首要功能在于纠正行政机关的违法履职或不作为行为，督促行政机关依法、充分履职，并借以实现对生态环境开发利用行为的约束。较之于检察机关和司法机关，行政机关负有环境监管和环境利益保护的法定义务和职责，同时也具有环境监管的专业性、规范性、权威性等其他机关或组织不具备的优势，能够以较低成本实现生态环境保护的目标。生态环境损害赔偿诉讼是国家环境管理权和环境保护职责的延伸，检察机关作为法律监督者，督促适格主体依法、充分、及时履行相关职能具备正当性[36]。在制度设计上，环境行政公益诉讼设置诉前检察建议这一前置程序，既体现了检察机关的法律监督职能，也彰显了司法权对行政权的尊重，同时也有助于节约司法资源和诉讼成本。此外，司法实践中检察机关公益诉讼也呈现出“行主民辅”之发展态势。因此，检察机关应恪守其功能本位并注重权力行使边界，保障行政机关行政权行使的自由裁量空间，督促行政机关依法履职，将环境行政公益诉讼作为兜底和补充[37]。
概言之，可以以损害结果是否实际发生为界限，重新厘定生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼的适用范围：若仅有生态环境损害发生的风险或行为正在实施但尚未造成严重损害后果，则可归属于环境民事公益诉讼的适用范围，充分发挥其风险预防功能；
若风险已转化为现实的生态环境损害，对生态环境造成了严重影响，则应由生态环境损害赔偿诉讼发挥其填补救济功能，要求行为人承担生态环境修复、赔偿损失等损害赔偿责任。同时，以环境行政公益诉讼为补充，发挥检察机关法律监督功能，当行政机关违法履职或怠于履职时，检察机关应通过检察建议的方式促使行政机关及时依法履行职责，仍不履行或不依法履行的，检察机关应及时提起环境行政公益诉讼。
(三)构建递进式的司法救济体系——以制度协同为目标
生态环境损害司法救济体系的优化，应以制度协同为根本目标，通过强化不同诉讼制度间的互动关系，更好地形成实践合力，构建层次分明、衔接顺畅的递进式生态环境损害司法救济体系。具言之，可依照如下路径对生态环境损害司法救济体系进行优化(图1)。
图1 生态环境损害司法救济体系的衔接流程
一方面，针对生态环境损害风险，首先应遵循行政权优先原则，以行政执法为首选；
如果检察机关认为行政机关对于生态环境损害风险的处置存在执法不力或怠于执法的情形，可以提起环境行政公益诉讼，督促行政机关依法积极作为，以消除生态环境风险；
也可以由社会组织提起预防性环境民事公益诉讼，阻却生态环境风险转化为现实的严重损害。在此过程中，环境民事公益诉讼前置程序的合理设计是实现制度协同的关键，它可以有效避免司法权的不当干预。目前，对于社会组织提起的环境民事公益诉讼，司法解释仅规定法院应在受理后十日内告知有关监督管理部门，并未规定明确的前置程序。为此，可以参照美国环境公民诉讼的“诉前通知”制度来设立前置告知程序，尊重行政权的优先性，促使行政机关积极履职，并减少不必要的诉累[38]。同时，美国多数环境资源法律均规定了行政机关的履职期限，例如《清洁水法》(Clean Water Act，CWA)规定原告在发出通知后60日内不应采取诉讼行动，《资源保护与回收法》(Resources Conservation & Recovery Act,RCRA)则针对“可能发生的危害”规定了90日的履职期限。考虑到生态环境损害风险救济的紧迫性，规定行政机关60日的履职期限较为合理。如果负有监管职责的行政机关未在60日内采取任何措施，则由社会组织提起预防性环境民事公益诉讼；
若未有社会组织提起诉讼，则发挥检察机关诉讼补充者的功能。
另一方面，生态环境损害发生后，行政机关应及时展开损害调查评估等工作，并启动赔偿磋商程序，若磋商未达成一致，则及时提起生态环境损害赔偿诉讼，以实现生态环境损害救济和利益填补。同时，检察机关可通过检察建议或环境行政公益诉讼的方式，对赔偿权利人在赔偿磋商、赔偿诉讼及执行等环节进行全过程监督。在此过程中，可以通过完善信息共享机制，有效减少因信息不对称造成的制度冲突和资源浪费。同时，生态环境损害赔偿制度在磋商阶段可以经公告后适当吸收检察机关、符合条件的社会组织等第三方主体参与，加强不同主体间的沟通协调，强化生态环境损害赔偿制度运行的外部监督[39]。
由此，基于权利(权力)-义务的衡量、制度功能的考察以及对制度协同性的追求重新考量三种诉讼制度间的相互关系，可以减少不必要的制度成本并消弭制度功能间的冲突，实现三种诉讼制度的有序衔接和生态环境损害司法救济体系的优化整合。
为实现生态环境利益的周延保护，调动各方主体参与生态环境保护和治理的积极性，我国在生态环境损害司法救济方面通过试点试行、政策推动和立法跟进等方式，创设了多重诉讼机制，形成了多元主体参与的“三诉并行”的司法救济体系。但从实践来看，受到制度功能重叠、适用范围交叉、主体角色错位、职权配置失衡、权力(权利)内容冲突、诉权基础不明等因素的影响，生态环境损害司法救济体系的有序运行尚未实现。在此背景下，一方面应基于权利-义务的衡量，明确生态环境损害赔偿诉讼和环境行政公益诉讼的优先性，并基于行政权、监督权和司法权的主辅关系明确环境行政公益诉讼的补充性；
另一方面，应明确不同诉讼制度承载的价值功能，根据“风险预防”“损害填补”“法律监督”等不同功能面向合理界分三类诉讼制度的适用范围。同时，以制度协同为目标，通过前置程序、信息共享等机制强化不同诉讼制度间的互动关系。如此，方可逐步消除制度内容冲突和制度功能重叠的缺陷，实现多元主体参与、多种制度并行的生态环境损害司法救济体系的内部协同，更好地发挥生态环境司法救济体系的制度合力。
