中国附郭县制度的两种特殊形态

赵逸才

由于附郭县与当今中国市县同城(有县无城)、市县同名等现象密切相关，甚至关系到人们的籍贯、行政办事等事宜，也引起了大众的讨论。然而，对“附郭县”“首县”“市县同城”“市县同名”概念的理解偏差和误用、混用现象仍较多存在。本文通过梳理附郭县的相关文献记载，尝试在客观厘定附郭县概念的基础上，着重阐释中国古代附郭县制度中“多附郭县”与统县政区下不设附郭县(无附郭县)的两种特殊形态，抛砖引玉，求教方家。

附郭县，也称倚郭县，或“(治)郭下县”，指中国古代统县政区和高层政区治所所在之县。与其他县相比，除本县治所外，附郭县的县城中还设有上级政区治所，这使附郭县与统县政区乃至高层政区的联系更加密切。附郭县在各县中一般地位较高。在中国古代的行政区划体系下，历代统县政区和高层政区的治所必然设于某个县城之中，因此，附郭县在“郡下统县”模式确立之初就已产生，并随着历代政区层级之演变而发展变化。如果统县政区或高层政区的治所(城池)跨越了两个县的县境(一治两县)，此二县便形成一对双附郭县。

图1 附郭县模式图 图2 双附郭县模式图

合理界定“附郭县”的概念需明确“县”是主体，“附郭”是特征。自战国后，中国的县在地域上就有了“城”与“县”的区别。“城”一般指县的中心，即县治、县城，“县”则指包括县城以及城外农村地区的整个县的地域。附郭县是上级政区(统县政区或高层政区)的治所所在的县，并不仅指县城，也可以说附郭县是指没有独立县城而将治所附设在上级政区(府、州、郡等)城郭之内的县，涵盖整个县的地域范围。同理，双附郭县也是指被上级政区治所所在的城池跨越的两个县的整个县域范围。“附郭县”与“附郭县县城”应明确区分。

此外，将“附郭县”与“首县”划等号也不确切。虽然历代正史地理志、地理总志在记载附郭县时，一般都将其列于各县的首位，但也有例外。例如《晋书·地理志》中，扬州领晋安郡(附郭县侯官)、庐陵郡(附郭县石阳)、南康郡(附郭县雩都)，侯官、石阳、雩都三县都未列于郡下各县的首位。历史上附郭县的数目过千，“首县”大多指高层政区治所所在之附郭县。赵希鼎曾论及：“凡省会所在地之府所属之县曰首县。府或直隶州所在地所属之县曰附郭县或倚郭县。直隶厅属有州县者为例不多，只奉天之凤凰厅及四川之叙永厅。县有京县，如顺天府属之大兴、宛平，奉天府属之承德县，皆曰京县。盖以北京及盛京所在地故名。”如果高层政区治所下有双附郭县，则此两县并列为“首县”，例如：“仁和、钱塘两首县献策，遣兵七百名往发明扬祖坟，承瀛许之，以候补通判吴嵰领其事。”历史上的附郭县应有“京县—首县—附郭县”三个层级，“附郭县”包含但不等于“首县”。至明清尤其是清代以后，“首县”的含义有所拓宽，地方志中有时也称普通的附郭县为“首县”。

不论历代的县等标准如何变化，附郭县始终处于较突出的地位，京县和首县更是地位显赫。东汉时期就已明确规定，京县的等第高于所有县，例如：洛阳令和京兆尹、右扶风之大县令的地位高于其他所有县令，两晋南北朝时期亦如此。隋初沿袭该制，而后“炀帝以大兴、长安、河南、洛阳四县令并增正五品，诸县皆以所管闲剧及冲要之处以为等级”，将首都所在的大兴、长安以及陪都所在的洛阳、河南皆置于全国诸县之首。而金代中都的附郭县宛平、大兴为赤县，等级最高，“在诸京倚郭者为京县，自京县而下，以万户以上为上，三千户以上为中，不满三千为下”。高层政区治所所在的首县往往等第也很高，自《新唐书·地理志》，正史地理志对各县的等第一般都有明确说明，不论历代县的分等标准如何变化，京县与首县的等第都高于普通县。从历史经验看，高层政区治所附近还很可能形成双附郭县，一般并列为等第较高的首县。而历史上统县政区下的普通附郭县，常取县政区治所所依附之地的等第，依不同时代的划分标准，与其他各县差异不大。县等制度方便了中央政府对地方情况和发展动态的掌握，成为其制定施政方针的重要标准，地方的官员设置、品秩和任用方式皆因县等而有所别。附郭县因其良好的区位优势和较高的等第，常常成为经济发达、人才辈出之地。

战国至汉代的传世文献一般表明“郭”在城外，多指(套在小城外的)大城、外城，古人的说法都比较一致。还有与“附郭”相似的“郛郭”之说，最早的“郛郭”一词见于《韩非子·难二第三十七》：“赵简子围卫之郛郭，犀楯、犀橹，立于矢石之所不及，鼓之而士不起。简子投枹曰：‘乌乎！吾之士数弊也。’”而后，《吕氏春秋》中如是记载此事：“赵简子攻卫附郭，自将兵。及战，且远立，又居于犀蔽屏橹之下，鼓之而士不起。简子投桴而叹曰：‘呜呼！士之速弊一若此乎。’”显然，《吕氏春秋》之“附郭”含义等同于“郛郭”。隋炀帝大业十一年(615)曾下诏曰：“而近代战争，居人散逸，田畴无伍，郛郭不修，遂使游惰实繁，寇襄未息。今天下平一，海内晏如，宜令人悉城居，田随近给，使强弱相容，力役兼济，穿窬无所厝其奸宄，萑蒲不得聚其逋逃。有司具为事条，务令得所。”由上可见，“郛郭”仅指城郭，“郛”非“附”矣，不可混同。《说文》：“郛，郭也。”段注引《公羊传》：“入其郛”，注曰：“郛，恢郭也，城外大郭也。”所以，“郛郭”都是指大城、外城或城郭之意，并无政区概念。而“附郭”应该是指靠近外城之地，“附郭县”即外城周围的县。“附郭县”之名是否从“郛郭”演变而来，尚缺少史料支撑。但“附郭县”“倚郭县”无疑概括了外城及其周边的地域范围，具备了行政区划层面的含义，而不仅指城郭或城池。

隋唐以前，传世文献对“郭”“郛郭”等城郭和“县”已记载颇多，《南齐书·州郡志》《魏书·地形志》等在一些郡后标出了“治…(县)”，《隋书·地理志》则在一些县后标出了“置…(郡)”，但并未直接指出过附郭县。隋唐以后，自《元和郡县志》始，地理总志对附郭县有了明确标识；
自《金史·地理志》，正史地理志开始明确指出附郭县。明清以后，各省通志与府县方志基本都有关于附郭县及其沿革的明确记载，且大多记为“附郭”，附郭县的称法遂沿用至今。

表1 历代地理文献对附郭县的记载方式

说明：表中的文献为择要选录，明清地方志对附郭县记载尤多，文献数量庞大，兹不列举。

历代地理文献对附郭县有大量记载和考订，虽说法略有不同，但含义上无异，《舆地纪胜》《明一统志》《大明清类天文分野之书》《肇域志》《读史方舆纪要》等文献的记载都包含了上述多种情况。而“附郭县”作为政区通名，至迟在南宋的诗词、地理志中已经出现。南宋诗人戴复古《戏呈赵明府》诗云：

堂堂附郭县，深远半如村。能共斯民乐，浑忘太守尊。梅花高可折，横浦挠无浑。欠与诗狂者，清谈共一樽。

于此可窥见附郭县县令“深远半如村”的微妙境地。戴复古另有诗题名为“江州德化县漪岚堂尽得庐山之胜，醉中作此呈赵明府”，诗云：

不羡君为花县宰，羡君日坐漪岚堂。有时酒兴兼诗兴，无限山光与水光。百姓熙熙知教化，群胥凛凛对风霜。公馀置酒看桃李，醉倒花前客自狂。

赵明府即德化县县令，德化县为江州的附郭县。另外，南宋中期的地理总志《舆地纪胜》对附郭县都有“倚郭”“附郭”“郭下(县)”等明确标识，卷二七《瑞州》出现了“附郭县”的政区通名：

瑞州，上。高安郡。绍兴十三年，赐郡名高安。……皇朝平江南，割清江隶临江，万载隶袁州，开宝中。隶江南西道。《图经》在开宝八年。诏分高安、上高二县地置新昌县。太平兴国中。郡守庄绰乞以附郭县名其郡，得旨赐名高安郡。《国朝会要》：在绍兴十三年。今领县三，治高安。宝庆初，以州名犯今御讳，改为瑞州。

而后，“附郭县”这一政区通名常见于南宋以后的历代文集、地理志、地方志中，并一直存续到今天。

据《周书》卷四《明帝纪》记载，即位二年(558)六月“分长安为万年县，并治京城”。《太平寰宇记》卷二五载：“万年县：在宣阳坊，四十五乡，六十坊，今七乡。本汉旧县也。……《周地图记》云：‘后周明帝二年分长安、霸城及姚兴所置山北三县地，始于长安城中置万年县，理八角街以东，属京兆尹，取汉旧县名也。’”这是中国最著名、最长寿的一对双附郭县。《长安志》卷一载：“孝武永熙三年自洛迁都长安，号西魏，复置京兆尹。北史曰：‘后周明帝二年六月分长安为万年县并居京城，改雍州刺史为牧，京兆郡守为尹。”可见，北周明帝二年分长安、霸城、山北县地，始于长安城中置万年县，与长安县东西分治，八角街以东由万年县管辖。《隋书·地理志》载：“大兴，开皇三年置。后周于旧郡置县曰万年，高祖龙潜，封号大兴，故至是改焉。”《太平寰宇记》曰：“开皇三年改万年为大兴县。”虽后世县名有所更改，但长安城一治两县的局面一直延续到民国初年。

此后，经济发达、交通便利、人口众多、赋税繁重之地形成了越来越多的双附郭县。华林甫对此曾做过专门统计，认为双附郭县自南北朝萌芽至民国时期消亡大致经历了六个阶段。历史上，双附郭县的发展有两次高潮：第一次是辽、北宋时期，辽天庆元年暨北宋政和元年(1111)，全国范围内共有二十对双附郭县；
第二次是清代，至宣统三年(1911)，全国范围内共有十九对双附郭县，一组三附郭县。双附郭县一般具有得天独厚的地缘优势和较强的稳定性，较早完成了从传统城市向现代城市的转型。历代(各朝代同一标准年份下)多附郭县的基本沿革，如表2所示：

表2 中国多附郭县的沿革

说明：资料来源为历代正史地理志、《中国历史地图集》，各朝代时间为正史地理志所载标准年份，清代为1911年的情况。

唐代、辽和北宋两个时期的双附郭县大幅增置，相对而言其他时期的双附郭县沿多革少，比较稳定。唐宋以后，双附郭县更多集中于经济发达的江南地区，并表现出极强的稳定性，在一定程度上反映了经济重心南移后南方地域开发的进程。历代双附郭县的形成与发展方式，最多、最主要的就是县的析置，通过分县与原附郭县(母县)同治郭下，还有将县治迁移到郭下与原附郭县组成双附郭县的情况。而雍正初年，宁夏府的双附郭县宁夏、宁朔则是改实土卫所而新置的县。

历史上最典型的分县治理之例发生在雍正初年的江南。当时苏州府商品经济发达、人口聚集、赋税繁重，当地的行政区划已难以适应经济发展的需要，时任两江总督查弼纳遂上奏请求分县治理，其时苏州府下的诸县不仅普遍二县共治一城，而且在苏州府城形成了三附郭县。清代知名学者蓝鼎元曾阐明江南分县治理之迫切性，并指明了分县设官的具体方案：

官病民病国赋又亏，漠然不为筹画，如之何其可哉？今惟有分治之一法，可以救积年莫解之病，姑妄言之，有心世道之君子，不妨姑妄听之。地分则大可使小，粮分则逋可使完，昆山一县，岁征银二十七万五千，米十二万六千有奇，应分析为三县。嘉定征银二十六万七千有奇，亦应析而三之。长洲、吴江等十一州县，各分为二，每县既分之后，岁征银米，多者十七八万，少者十余万，较天下他郡邑尚巍然繁剧大县也。

不久，两江总督查弼纳即奏请在江南分置州县，同治《苏州府志》载：

雍正二年，两江总督查弼纳以苏、松、常三府赋重事繁，奏请升州增县以分其任。因升府属之太仓州为直隶州，割镇洋(分州地置)、嘉定、宝山(分嘉定地置)、崇明四县属之。复析长洲地置元和县，昆山地置新阳县，常熟地置昭文县，吴江地置震泽县，共领县九。

蓝鼎元的顾虑与设想不无道理，此后苏州府城共有吴县、长洲县、元和县三县附郭，而城外的六县，则是昆山、新阳二县共治一城，常熟、昭文二县共治一城，吴江、震泽二县共治一城。这里有一点需要说明，这三组同城而治的县并非前文论述的统县政区双附郭县。乾隆《元和县志》卷一《建置》载有查弼纳奏请分县的题本内容：

今长洲等七县以钱粮重大，故分为两县；
所分之县，钱谷刑名与大省之中府相等，仓库牢狱关系重大，是必不可不建立城池者也。然建立工费浩繁，且江苏之大市大镇虽人烟凑集，而其中多溪河水港，且田畴阡陌相杂其间，若与此建立城垣，形局不能方整，又不无侵占田亩。臣等愚见，窃谓长洲等所分七县，其设立官吏宜照附郭两县之例，与旧县同城而治。其太仓州分出之县即为太仓州之附郭……

《清世宗实录》卷二四对分县举措有如是总结：

至于建立城垣，工费浩繁，江南虽有大市镇，率多溪河水港，错杂其间，形局不能方整。应将新县之官吏衙署各与旧县同城而居，如系附郭之县，所分者仍驻府城，其学宫亦不必另建，似为省便从之。寻定苏州府长洲分县曰元和，吴江分县曰震泽，常熟分县曰昭文，昆山分县曰新阳……

路去病，阳平人也。……擢为成安令。京城下有邺、临漳、成安三县，辇毂之下，旧号难治，重以政乱时难，纲维不立，功臣内戚，请嘱百端。……自迁邺以还，三县令治术，去病独为称首。

是时的邺城除司州、清都尹设置外，还有邺、临漳、成安三京县附郭，乃京畿要地。

三附郭县并非多附郭县的数量之最，唐都城长安还曾短暂出现过四个京县同城而治的现象，形成了京城四附郭县。《元和郡县志》长安县下载：“乾封元年，分置乾封县，理怀直坊。长安三年废。”《元和郡县志》万年县下载：“乾封元年分置明堂县，理永乐坊，长安三年废。”不过两唐书俱作“总章元年”分出乾封、明堂二县，《旧唐书·高宗纪》云：“下诏大赦，改元为总章元年。二月戊寅，幸九成宫。己卯，分长安、万年置乾封、明堂二县，分理于京城之中。”《新唐书·地理志》载：“万年，赤。本大兴，武德元年更名。……总章元年析置明堂县，长安二年省……长安，赤。总章元年析置乾封县。长安二年省。”《唐会要》卷七○《州县改置上》关内道京兆府“万年县”条：总章元年，析置明堂县，以邓郓为县令；
京兆府“长安县”条：总章元年十一月二十二日，析置乾封县，以王德真为县令，分理京城内。当以两唐书、《唐会要》所记总章元年置县为是，即公元668年，长安城下长安、万年、乾封、明堂四县附郭。不过，仅三十余年后的长安三年(703)，乾封、明堂二县被省废，长安城回归至双附郭县的管理模式。

中国行政区划与地方组织的分布，大致经历了从北密南稀到南密北稀的变迁过程，经济兴衰和人口变迁是决定性因素。经济发展、人口增长、移民迁入会促进政区增置，反则会导致政区废减。由于经济因素的作用在开发较晚的南方表现得更加显著，南方政区的增置速率显然快于北方，统县政区与附郭县的空间分布与变迁规律也不例外。据笔者统计，以秦岭—淮河一线分南北界，秦初北方附郭县的数量约为南方的3.6倍，西晋时北方附郭县的数量约为南方的1.2倍，至隋代南北方附郭县的数量大致持平，唐代以后发生了逆转，北宋时期南方附郭县的数量约为北方的1.5倍，到了清末南方附郭县的数量约为北方的2.3倍。这种变化在双附郭县上的表现更为显著：唐代以后，南方双附郭县数量全面超越北方，从辽、北宋时期到明代，南方的双附郭县十分稳定，在一定程度上说明南方的开发趋于成熟；
相反，北方双附郭县逐代递减，祖州、河南府、大定府、大同府、开封府、大名府的双附郭县相继解体，反映了北方的经济凋敝。

表3 中国双附郭县南北分布的变迁

说明：表中各朝代的时间为正史地理志所载标准年份，清代为1911年的情况。

中国经济和人口重心的移动过程直观反映在了行政区划和行政组织的空间分布上，唐代以后，南方附郭县之数始终多于北方并且差距有增无减。除经济因素外，政治因素也是影响附郭县分布变化的重要因素，不过这类变化主要是统治者运用政治手段造成的“突变”，例如西汉郡国的增置与划小、王莽改制、南北朝州的滥置、唐代岭南道州县的增置、辽代州县的增置等，都在一定程度上改变了附郭县的数量与分布。附郭县的沿革过程看似错综纷繁，但总体上沿多革少，有规律可循，其沿革与历代政区层级的变迁关系密切：在政区二级制或虚三级制的时代，统县政区管理幅度普遍较小，附郭县数量较多；
而在实三级制的元明清三代，较之唐宋时期，附郭县的分布密度又降低了。历代政区改革与变化多集中在统县政区层面，因此可以说附郭县是中国历代政区变迁的一个重要缩影。

图3 附郭县分布与中国历代政区变迁示意图(38)底图的空间范围主要为中部核心区域，标准年份分别为前221年、1111年、1582年、1911年，附郭县治所的位置主要依据《中国历史地图集》定点。

从另一角度看，南方多附郭县的寿命明显长于北方。南方的多附郭县从唐宋之际逐渐形成，基本历代延续，直至清末政区改革；
而北方的多附郭县在唐宋后只有长安城双县附郭的状态延续至清末。历史上双附郭县的取消主要有两种方式，一是并县，二是迁治。辛亥革命后，现代市制的建立与市辖区制度的形成是双附郭县逐渐被废除。最后一对解体分离的双附郭县是成都、华阳二县。成都、华阳历史悠久，尤其是成都县，是自置县起从未更名、县城也未迁移过的附郭县，非常稳定。“华阳县自唐贞观十七年(643)置蜀县起，即与成都县共治郭下，为成都府附郭县。清初治所设在成都城内，与成都县分治成都城。成都县辖城区西北部，华阳县辖城区东南部。1949年11月，华阳县治所由成都市正府街迁至中兴场(今华阳镇)。”至此，双附郭县、多附郭县退出中国历史舞台、不复存在。不过，附郭县在中国的行政区划体系中仍留有一些痕迹，截至2022年7月，青海省共和县、玛沁县、海晏县仍然是单附郭县的建制。

在现代市辖区制度形成以前，高层政区和统县政区的治所往往被置于附郭县境内，但也有统县政区下不设附郭县的特例，即“无附郭县”。总览历代政区沿革，可归纳出无附郭县大致有如下几类情形：

第一，统县政区寄治他处而导致无附郭县，如：东汉末年，西北羌乱爆发以后，汉廷曾徙上郡、北地郡、安定郡寄冶京兆郡、左冯翎、右扶风，导致是时此三郡下无附郭县。

第二，明代的直隶州和属州，均不设附郭县。顾炎武《读史方舆纪要》卷八云：“自元建路府州之制，州乃益降而小，几与县同列云。”并且，元代曾在江南等地重定过州县的等级：

诸州。中统五年，并立州县，未有等差。至元三年，定一万五千户之上者为上州，六千户之上者为中州，六千户之下者为下州。江南既平，二十年，又定其地五万户之上者为上州，三万户之上者为中州，不及三万户者为下州。于是升县为州者四十有四。县户虽多，附路府者不改。

升县为州使很大一部分州成了“亲领编户”“与县同列”的基层政区；
另外，元代还将一些原来州所在的附郭县省入本州而由州亲领编户，本州往往不领县。明代改元代的路为府，府下领县并有附郭县，而州有直属于省的直隶州和属府的属州之分，均省去了附郭县，辖县的县事由知州直接管辖。由于无附郭县，甚至导致了有的州无辖县的情况。“虽然到了明代，原来由元朝在长江中下游地区实行的升县为州，又都恢复了县的建置，但将原来州所在的附郭县省人本州而由州亲领编户的做法，为明朝所继承。”明代的直隶州和属州皆有“本州”，亲领编户，本州城下无属县。

第三，改土归流前，边疆和少数民族地区的统县政区不设附郭县，例如唐宋的羁縻府州、元代宣慰司(辖区范围称为道)统辖的路、府、州、清代的土府等。边疆民族地区管理模式下的政区体系有别于内地一般州县，统县政区下一般无附郭县，至于其与属县的行政关系具体如何运作，不在本文讨论范围内。

第四，清代的直隶州一般有围绕州治的亲辖地，不设附郭县。只有一个特例：太仓直隶州有附郭县镇洋县。明代太仓州是苏州府的属州，至清代升格为直隶州。雍正二年析太仓州设镇洋县，太仓直隶州、镇洋县同城而治，形成了附郭关系。

第五，清代后期至清末新设或改设的府无附郭县，这里有必要对这些府的地域与性质做一说明。这些府集中于台湾、新疆、奉天、吉林、黑龙江五个新设的行省及川西地区，由厅、州改设或新设，多无附郭县，吉林、黑龙江的大多数府也无属县。据光绪三十三年(1907)《谨拟各省官制通则缮具清单》规定，各省所属地方依行政区域广狭、治理繁简分为府、直隶州、直隶厅三种，府辖州县并对所属州县起监督指挥作用，同日上谕指示由东三省先行试办并限十五年内一律通行。但这一政令推广的效果并不理想，至宣统三年清廷方正式下令各省同城州县一律裁撤，附郭县一切事宜由知府直接管理，府有了亲辖地，并按“大县为府、中县为州、常县为县”之原则重新进行行政区划。而后，府、厅、州、县趋向同级，辛亥革命后独立省份相继实行府县同级，逐渐简化了政区层级。

中国传统的地方行政制度发展至清代逐渐定型而清晰明朗，无附郭县的多种情形在清代都有典型案例。据笔者统计，宣统三年全国共有219个府，单附郭县160个，府治双附郭县19对，三附郭县1组，有相当一部分府不设附郭县。清代的府一般不直接理民，其对地方的统治是通过所属的州、厅、县来实现的，而无附郭县的府由知府直接管理府城及周围一定范围的民众，一般都有亲辖地。清代以来，无附郭县的府的变化和分布情况可通过表4反映出来：

表4 清代无附郭县的府的时空分布

说明：数据来自三部《大清一统志》及国家清史纂修工程《清史·地理志》(邹逸麟主编，未刊稿)的记载。表头中的“康”指康熙《大清一统志》，“乾”指《乾隆大清一统志》，“嘉”指《嘉庆重修一统志》，“新”指新修的国家清史纂修工程《清史·地理志》。《清史·地理志》政区列目以宣统三年为标准年份。

纵观有清一代，不设附郭县的府的数量大致经历了一个先减少后增加的过程；
空间上，无附郭县的府的分布重心从西南少数民族聚居地区转移到了北方边疆地区，呈现出从南方向北方转移的特点。显然，清代无附郭县的府都位于贵州、云南、广西、四川、新疆、东北三省等边疆省份或少数民族聚居区，总结起来，大致有四种类型。

第一，西南少数民族聚居区设置的无附郭县的府，主要集中在贵州、云南、广西三省。清前期一般因明制来管理西南少数民族地区，许多地方直接因袭明府，如贵州思南府、石阡府、思州府、铜仁府等，这些府的境内均有土司，其中部分土司由知府直接管辖，因而形成了亲辖地，不设附郭县。此后，随着改土归流、设立州县，云南、广西两省相关各府的亲辖地大多消失，仅有广西思恩府不设附郭县的情况保留到了清末。《大清一统志》初修本中云南省有多达11个府无附郭县，后来或设附郭县，或改府为州，到《大清一统志》续修本中14个府均已设有附郭县。

第二，直隶承德府的特例。承德府原为明朵颜、泰宁二卫地，后为蒙古察哈尔诸部牧地。康熙四十二年(1703)建避暑山庄，雍正元年(1723)置热河厅，乾隆四十三年(1778)清廷依据直隶总督周元理所奏“热河地方更定事宜”，升热河厅为承德府，并且不设附郭县：“热河同知向管地方刑钱事务，今改为承德府，毋庸添设附郭知县，请如直隶州例，刑钱俱自行办理。其六州县事由该府审转考核。”

第四，清末政区改革设置的无附郭县的府。这一类无附郭县的府最多，包括直隶朝阳府，四川康定府、巴安府、登科府以及奉天、吉林、黑龙江改省后设置的各府。直隶朝阳府原为朝阳县，属承德府，光绪三十年升朝阳县为朝阳府，新置阜新、建平二县并割承德府建昌县属之，三十四年又置绥东县，“朝阳府……(乾隆)四十三年改县，今升为府，移民垦殖，易蔓草为黍禾，固圉实边，化游牧为庐井，诚体国经野之远计也”。这一地区人口稀少，清末置朝阳府意在促进移民垦殖。而在四川，川西地区长期实行土司制度，清末随着英国入侵西藏，川西、云南的安全遭到威胁，清廷为加强对西南边疆的统治，在川西实行改土归流、仿照内地行政制度设置府厅州县机构的政策。自光绪三十一年至宣统三年间，川滇边务大臣赵尔丰在川边地区先后奏设康定、巴安、登科三府。而东北地区，甲午战争、庚子之役与日俄战争都使东北遭受重创，清廷在东北的统治受到极大挑战，至光绪三十三年奉天、吉林、黑龙江皆改行省，东北成为清末最后完成建省的地区，普遍设立了府、厅、州、县。虽然建省前已有部分地区设府管理汉人事务，但边荒之地基本未曾开发，所以建省后设府的主要目的在于徙民实边。

清末川西、东北的政区改革一定程度上是清廷内忧外患下的不得已之为，这一类无附郭县的府的设立都是清廷为加强边疆统治之举措，可谓强弩之末。清末“地方行政区划改制的趋势已经出现，一方面是吉林、黑龙江等省在设置政区时，主动减少行政层级；
另一方面是迫于经济压力，裁撤内地各府的附郭首县”。以上几种情况，都导致了清末无附郭县的府的数量剧增。

在中国地方建制的行政单位中，县是最早出现并且最长寿的，延续至今。两千多年来，县始终是中国的基层行政区划，为促进地方稳定和治理发挥了不可替代的作用。县制之所以能够长期稳定存在，从政治和经济角度来分析有两大根源。

第一，政治角度。县的幅员有限且少理军政，相对郡国、州、道、路、省等高层政区来说，其对中央集权的潜在威胁较小。中国古代的地方行政制度根本上是为了满足统治者巩固王朝政权的目的，中央集权与地方分权之争历来是统治者时刻警惕并亟待解决的问题，尤其是唐代藩镇割据局面出现以后，后世统治者对此更加重视。一般来说，政区层级越多管理幅度就越小，因此总体上中国古代的政区改革体现出从二级制到虚三级制再到实三级制的脉络，政区划多、幅员划小就集中在了承上启下的统县政区层面。尤其是实行二级制时，统县政区还兼具高层政区的性质，更成了政区改革的重点。借此，统治者削弱地方分权，防止地方势力坐大。相比之下，“率方百里”之县的管理幅度十分有限，并且县级政府一般不掌握军权，很难具备形成地方割据的条件，因此得以长期存在。

第二，经济角度。县本身在王权国家体系中发挥着重要、持久的作用，县通过严密的户籍制度将广大人民牢牢束缚在田间地头。更重要的是，县级政府是征收赋税的主要责任者，且一县财赋之出纳均有簿籍记载，主簿责任重大，如：

庆元三年(1197)二月二日，诏今后诸县主簿，并不许差出。以臣僚言：国家之财，取之于总漕，总漕取之于州，州取之于县，则县者财赋之根柢也。总一系(县)之簿籍，凡税赋之推收，夏秋之输纳，簿实主之。使为簿者而怠其事，则稽考之无法，而税额或至于走失。销注之不时，而税赋或至于乾没，或使之催督纲运，推鞫刑狱，兼摄他职三考之间。

县乃国家财政的主要来源地，是统治者巩固政权之经济基础所在，县制的稳定是保证国家财政收入的前提，所以历代少有调整。

县的长期存在有其必然性，附郭县作为县制体系中的一部分，其长期存在的前提是县制本身的稳定性和持久性，此条件已然满足，需要进一步考虑的是为什么会有这种“附郭”形态的县长期存在？回到“附郭”的含义上，附郭县是“(治)郭下”的县，附郭县的县城中还设置有上级政区的治所。前文提到，统县政区的治所一般建立在规模较大、经济发展、人口集聚、交通便利的县城之中，这里有一个重要前提，就是城市本身也属于附郭县的地域范围。县本身是主要面向乡村的行政区划，附郭县中虽然很可能有颇具规模的大中城市，但是在以农为本的社会背景下，“城”与“乡”的经济基础并无本质差别，也就使城乡之间不需要明确的界限。因此，附郭县能够长期存在并发挥作用，是源于中国古代的“城乡合治”体制。换言之，中国古代的统县政区一般只管理所辖县级政区钱粮赋税、司法治安、教育考试等政务，本身并没有实际直接管理的实土，所以其治所一定在某个或多个县级政区的行政区域内。整体上，中国古代的城市和乡村结构呈圈层状，城市虽有城墙、城门，但从未作为一级行政建制而从其他行政单位中独立出来。

在近代“市制”和现代城市辖区形成之前，我们应该关注到附郭县在城市管理、城乡交融方面发挥的实际作用，它有效保障了中央集权的效力，促进了地方社会治理和稳定。历史上大中城市的分县治理模式，集中体现在多附郭县的沿革发展过程中。至明清以后，商品经济发展，江南形成了一些初具规模的城镇和商贸中心，清代双附郭县的发展进入全盛期，赋税、讼狱繁多的府往往设置了双附郭县、析县导致的两县同城而治的现象，这说明设双附郭县来分担繁务并互相牵制已经成为当时统治者驾轻就熟的惯用模式。

另外，附郭县制度对西南少数民族地区的管理也发挥了重要作用。尤其是随着明清改土归流的逐步推进，许多土府设附郭长官司、附郭县和相应的行政组织、官员来加强管理。这为边疆少数民族地区向内地行政体制过渡提供了路径，促进了民族融合和统一多民族国家的稳固。清代名臣尹继善就曾上书乾隆皇帝：

据称云贵两省逼近苗疆，诸处但有知府、同知、通判，而附郭县令有未设者。夫以知府而下行知县之事，则民隐难悉；
以同知通判而兼行知县之事，则责任不专。臣愚以为凡有府而无附郭之县，惟滇之永旺广西、黔之南笼大定等十数府，皆宜裁汰冗员，添设县令。凡刑名钱粮以及劝农课士，皆县令专其责。……日久，事务渐多，非从前可比。……再广西省亦有未设附郭知县之处，一并行令……

时在乾隆二年(1737)，这段奏议讲明了附郭县及县令在云贵地方管理中的不可替代性，建议将知府亲管地方改为由附郭县管理，而后不久，云贵两省大部分无附郭县的府都设附郭县。附郭县不但是健全的政区建置，同时有完整的官员结构和管理体系，由此被视为统治者加强地方控制和基层治理的重要手段而广泛加以推行。

需要指出的是，在中国传统地方行政体系中发展起来的城市，其行政中心的意义更为突出和紧要。因此，中国古代的大中城市多为政治中心城市和军事堡垒城市而少有经济中心城市。附郭县将城市包围，一方面使城市发展始终摆脱不了周边乡村社会的影响，城市中的手工业、商业都只是农业社会的一种补充，城乡不得分化，保障了以农为本的经济基础和统治核心的政治根基；
但另一方面，也成为阻碍商品经济发展、近代城市进步和转型的鸿沟。

需要说明的是，历代中央政府实际上并没有关于附郭县的官方制度性规定，但它毕竟约定俗成地在中国传统行政区划体系中存续了两千余年，并在城市管理与基层地方治理中发挥着实际作用。“多附郭县”与“无附郭县”是中国古代附郭县制度的两种特殊形态，也集中反映了历代政区层级、体系的变迁过程。基于历代赓续的正史地理志与地理总志，附郭县的通代变迁已经比较清晰，但时段较长的朝代或历史时期，其各阶段性的变化规律还有待进一步探索。例如，三国两晋南北朝的大分裂时期，统县政区的变化无时无刻不在发生，这一时段中附郭县的虚实和前后变迁十分复杂，但在繁杂的政区体系变革中不失为一条清晰的线索。就附郭县本身来说，本文是关于其含义、沿革、特征的基础性研究，这一问题还有较广阔的研究空间。政区沿革地理的其他要素，诸如附郭县的幅员、边界、形状、地名、地理区位，尤其是治所都有进一步探讨的价值。同时，关于附郭县的析分过程、城乡空间、组织结构、地方治理等问题也大有拓展空间，可以沿着“从行政区划到行政组织”的经典思路，更全面地认识附郭县以及中国古代地方行政制度。

关于附郭县的行政组织和治理问题，清代的档案、奏折、方志甚至官箴书等都有大量详实记载，尤以江南地区的记载最为丰富和详细，也逐渐引起了学界的关注。清代承接古今，是地方行政制度古今演替的转折期，可尝试以此为突破口，上溯古代、下启现代，并以江南区域为起点尽可能向全国拓展。附郭县研究对历史政治地理研究具有启发性，在行政组织的基础上，附郭县治理中折射出的地方格局、空间联系和官场生态都有值得深入挖掘的议题。发挥历史地理学关注空间的特性，区别于社会史、政治史、区域史的研究理路，历史政治地理研究应当更深入地迈向“行政区划—行政组织—政治生态”的研究理路，附郭县问题可以成为一个很好的研究案例。

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