“安乐堂”选址风波的法律思考
时间：2021-06-12 16:02:29 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：从安乐堂选址引起周边公众抗议的案例可以看出，安乐堂建设审批中公众参与制度的缺失，建议在修订《殡葬管理条例》时，结合我国的殡葬管理体制改革，专门规定建设殡葬设施审批中的公众参与制度。
关键词：安乐堂；殡葬设施；行政许可；公众参与
中图分类号：D923文献标志码：A文章编号：1002-2589（2012）26-0063-02
“安乐堂”是指为公众提供殡仪服务的设施或场所。本文所谓的“安乐堂”选址风波是指近来发生的一系列由于安乐堂建设选址所引起的群众抗议和上访事件。
一、背景事件
某小区突然传出即将在该小区旁边建安乐堂的消息。消息一传开，整个小区都沸腾了，大家都陷入了担心和愤怒之中。担心以后的日子怎么过，担心房产的贬值，同时对政府不顾老百姓利益的武断决策感到愤怒。选址地点与该小区只有一墙之隔，周围人口密集，还有一个小学。第二天部分居民相约到相关部门去询问此事，得到的答案是确有其事，政府已经决定了。当居民们质问为什么决定前事先不通知周围居民听听大家意见时，得到的答复是政府在这个事情上没有义务征求群众意见。小区居民连夜开会讨论，制定了包括在小区周围张贴标语、集体上访等一系列行动方案。随后，小区几百号人一起到政府讨说法，要求政府解决此事。很快政府答复，不能在此地人口如此密集的地方建安乐堂。这事到此告一段落。
二、问题
事实上，在该小区这个事情发生之前，网上、报上已经报道了其他地方也发生了类似的因安乐堂选址引起周边群众强烈反对而搁浅的事。有些地方是已建好了安乐堂不准营业，有的是在悄悄地修建过程中被居民知悉抗议后停下来。这一系列的事件严重影响了政府在群众心目中的权威性，影响了社会的和谐和稳定，同时也造成了巨大的资源浪费。如果政府在作选址决策的时候，能多听听老百姓的意见，避免对老百姓造成不利影响，这些矛盾和冲突都可以化解。这里最关键的是对建安乐堂等殡仪服务机构的程序规范——行政决策过程中的公众参与制度的引入。
三、行政决策中公众参与的内涵及作用
公众参与作为一种现代新兴的民主形式，是民主政治的重要方式，普遍存在于现代民主国家之中（吕同舟等，2009）。国内外研究公众参与的文献很多，对公众参与至今没有一个统一、精确的定义。蔡定剑教授认为“公众参与作为一种制度化的民主制度，应当是指公共权力在作出立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。它是公众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程”（蔡定剑，2009）。所以公众参与有广泛的内容，其中公众参与行政决策是其重要内容之一，公众参与行政决策的作用主要体现在三个方面，一是为行政决策者提供决策信息支持，提高决策科学性；二是进行行政决策监督，防止决策损害公共利益；三是经过公众参与的行政决策有利于得到公众的贯彻和执行。在“安乐堂”建设选址决策过程中如果有公众参与，就不会发生上述群众抗议、上访的事件了。
四、中国对“安乐堂”的管理制度
中国的殡葬管理体制是建立在国家推行火葬的基本政策基础上的。1985年《国务院关于殡葬管理的暂行规定》确立了国家推行火葬的殡葬管理方针，并拉开了中国殡葬管理的序幕。各级人民政府民政部门负责管理殡葬工作。管理的主要内容是对殡葬设施建设和对殡葬服务活动的规范。火葬需要的运送、存放遗体和火化设施——殡仪馆、火葬场，一开始都是政府出资建设的公益性设施和机构，收费不高，政府往往是贴本经营。在早期殡仪馆这种公共殡仪服务机构对公众的意义主要在于接送遗体和火化。中国传统丧事活动的重头戏吊唁及相关仪式主要是在家中、家门口的公共场地进行。随着城市化的推进，国家加强了对城市环境卫生和秩序的管理。1997年出台的《殡葬管理条例》禁止在公共场所举行丧事活动，并在殡仪馆之外将“殡仪服务站”列入了殡葬设施的范围，为公众提供更多的殡仪服务机构和场所。随着城市群众不能在家门口占用街道和公共场所举办丧事活动，对殡仪馆、殡仪服务站这类提供举办丧事活动殡葬设施的需要与日俱增。
鉴于殡葬设施的特殊性，立法规定了相应的建设审批制度。政府民政部门是殡葬事务主管机关，负责相关审批。《殡葬管理条例》规定“建设殡仪馆、火葬场，由县级人民政府和设区的市、自治区、直辖市人民政府的民政部门提出方案，报本级人民政府审批；建设殡仪服务站、骨灰堂，由县级人民政府和设区的市、自治州人民政府的民政部门审批”从中可以看出二者是有区别的。考察现实中殡仪馆和殡仪服务站的差别主要是前者具有火化设施和功能。设施条件决定了殡仪服务机构可以从事的殡葬服务业务范围以及不同的审批要求。“安乐堂”不具有火化功能，应属于殡葬设施中区别于殡仪馆的殡仪服务站。殡仪服务站主要是开展治丧活动，对周围环境的影响相对较小，所以立法将其审批权限放到了县级人民政府的民政部门。民政部门对建设殡仪服务站进行审批管理主要是审查是否符合本行政区域的殡葬设施数量、布局规划。
五、“安乐堂”建设审批相关规定
殡仪服务站的建设，或者是在土地上新建，或者是利用现有建筑物，如果是前者必须符合土地利用总体规划和城乡建设规划。《殡葬管理行政许可工作指南》第5条规定：申请兴建殡葬设施应当具备以下条件：一是申请人具有法人资格；二是所建殡葬设施符合当地土地利用总体规划和城乡建设规划；三是符合本行政区域的殡葬设施数量、布局规划；四是法律、法规、规章规定的其他条件。第6条规定申请兴建殡葬设施应当提交下列材料一是兴建殡葬设施的申请报告；二是城乡建设、土地管理部门的审查意见；三是建设殡葬设施的可行性报告；四是利用外资合作兴建殡葬设施，申请人除提交上述三项材料外，还需提交商务主管部门的批准文件；五是法律、法规、规章规定的其他文件。
殡仪服务站的建设，除了受国务院的《殡葬管理条例》规范外，还受《土地管理法》、《城乡规划法》和《行政许可法》的约束。土地利用总体规划主要是控制耕地和建设用地的规模和布局，不考虑殡仪服务站对周围公众利益的影响。《城乡规划法》的立法目的是“协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”。该法充分认识到规划与公众利益的密切相关性，专门在第26条规定了规划编制过程中的公众参与。但是城乡建设规划中有关殡葬设施的建设只有宏观的数量、布局的规定，没有落实到具体的地点，不会影响到特定的公众群体。所以规划编制中的公众参与对殡仪服务站周边群众利益保护无法发挥作用。但规划部门对具体的建设殡仪服务站的规划行政许可审查就有用武之地。规划行政许可属于行政许可内容之一。《行政许可法》第36条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”第46条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”所以规划部门在作出殡仪服务站的选址决策前必须充分听取选址地周边群众的意见。而实践中规划部门行政许可中听取公众意见的很少，原因在于规划法中没有明确规定规划行政决策的公众参与制度。但随着地方关于规划行政许可听证相关规定的出台，相信规划部门在殡葬服务设施建设的选址审查上可以为公众把好关。
