新疆生态移民政策体系与政府执政能力

时间：2021-06-10 16:05:42　来源：雅意学习网本文已影响人

　　【摘要】政府主导下的生态移民工程是由政府组织实施并以保护生态环境为主要目的的群体性迁移活动，一方面是减少人的行为活动对已经恶化的生态环境的进一步破坏，另一方面是将贫困人口从资源贫乏、生态恶劣的环境中解脱出来。政府通过政策来保证工程的实施，制订政策是政府执政能力的重要内容，政策是否科学、合理、可行直接影响政府的执政能力，政府执政能力的高低影响着政策是否能够顺利实施。二者是目的与手段或者方向与执行力的关系。
　　【关键词】生态移民；政策；执政能力；关系
　　引言
　　新疆生态移民工程始于20世纪末，大面积草场退化沙化、森林消失、河流枯竭，生态严重恶化，新疆的可持续发展受到严峻挑战。2001年中央投资107亿元实施塔里木河流域综合治理，退耕封育异地搬迁项目，试图通过搬迁新疆巴州轮台县和尉犁县地区（总覆盖面积达102万km2）的生态移民，退还引用塔河水量1·5亿m3并输送至下游，以改善塔河生态环境。2003—2008年中央先后投资15.93亿元，在30个县市推行了天然草原退牧还草工程，已建成人工草料基地4.22万hm2，改良草地37.5万hm2，优良牧草种子基地0.65万hm2，草原围栏601.8万 hm2。新疆生态移民主要分布在高寒山区和沙漠干旱地区，覆盖面广，相当一部分分布在沿国境线的边境地带，自然资源丰富，但环境恶劣、交通不便、生活穷困、信息闭塞，人口分散，多以哈萨克族、维吾尔族农牧民为主，是社会主义新农村建设的重点区域，也是新疆民族工作的重点内容，民族发展问题已经成为新疆最为突出的民族问题，是新疆政府执政能力建设的根本点，关系到新疆的长治久安。
　　一、新疆生态移民政策体系的形成与内容
　　（一）新疆生态移民政策体系的形成
　　1、国家关于生态移民的政策
　　伴随着国际生态安全问题的提出，国内生态恶化问题引起了政府各界的极大关注，中央先后出台了一系列回应生态问题的政策措施。
　　2000年西部大开发，把生态建设作为西部开发建设的重要内容之一；2001年6月国务院颁布实施《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》第七条：坚持可持续发展。扶贫开发必须与资源保护、生态建设相结合，……，提高贫困地区可持续发展的能力；第十一条：扶贫开发的重点。按照集中连片的原则，国家把贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发的重点，并在上述四类地区确定扶贫开发工作重点县。第十九条：稳步推进自愿移民搬迁。对目前极少数居住在生存条件恶劣、自然资源贫乏地区的特困人口，要结合退耕还林还草实行搬迁扶贫。2002年12月14日，朱熔基总理发布了“中华人民共和国国务院令（第367号）《退耕还林条例》”。第四条：退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济，防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产，加强农村能源建设，实施生态移民相结合；第五十四条：国家鼓励在退耕还林过程中实行生态移民，并对生态移民农户的生产、生活设施给予适当补助。国西办农〔2003〕8号《关于下达2003年退牧还草任务的通知》面向内蒙、新疆等11个西部省区启动退牧还草工程。规定要把退牧还草与扶贫开发、农业综合开发、水土保持、畜牧业基础建设等不同渠道的资金，实行统筹规划，综合治理。要把退牧还草与农牧区产业结构调整、农村能源建设、生态移民结合起来，切实抓好生态建设的后续产业开发。
　　2、新疆关于生态移民的政策
　　新疆地处中国西北部，东西最长达2000公里，南北最宽处约1600公里；东部与甘肃、青海相连，南部与西藏自治区毗邻。新疆是我国面积最大、国境线最长、交界邻国最多的省区。从东北到西南分别与蒙古、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦接壤，西南部和阿富汗、巴基斯坦、印度相邻，同邻国共有5400多公里的边界线，约占中国与邻国边境线总长度的1/4。新疆深居亚欧大陆腹地，远离海洋，是典型的干旱地貌，80%以上属于干旱区，绝大部分是戈壁、沙漠及荒漠等人类难以生存和适应的区域。人类活动频繁导致沙漠化、荒漠化扩张趋势尚未得到根本遏制，绿洲受到严重威胁；天然草场长期超载过牧，植被退化，水土流失严重；水资源短缺且时空分布不均，部分河流、湖泊受到不同程度的污染，一些河流断流，自然灾害频繁发生，新疆的生态极其脆弱。
　　要想全部治理，新疆地域广阔、地形复杂，无论从技术上、经济上都不可能。封育保护是新疆沙荒地区恢复生态的重要手段，实践证明，彻底杜绝人为干预，禁止滥牧乱垦行为，依靠自然力量恢复植被，是一种投资少、见效快的方法。现在国家实施了天保、退耕、圈养等工程，同时有治沙法、水土保持法作保障，实施生态移民进而进行封育保护完全具备了条件。其次新疆生态脆弱区目前还不是人口稠密区，异地迁移安置和就近相对集中的难度不大。另外，西部大开发为生态脆弱区实施生态移民工程提供了机遇。西部大开发集中力量突出重点，在具备发展条件的地区开辟和培育经济发展带和经济增长点，加快这些地区工业化、市场化和城镇化的步伐，这为生态脆弱区人口撤出后进入城镇和居民集中区提供了条件。随着国家多项重点生态工程的启动和涉及生态建设的法律政策的出台，经过反复科学论证和社会多方支持，新疆维吾尔自治区结合退耕还林、退牧还草和天然林保护工程启动了规模宏大的生态移民工程。
　　（二）新疆生态移民政策体系的内容
　　1、保障生态移民的自愿性
　　新疆的生态移民首先坚持政策引导、群众自愿搬迁的原则。制定有利于移民搬迁的户籍、宅基地、土地流转、集体土地登记发证、个体工商户及私营企业登记注册、税收等方面的优惠政策。同时，加大宣传力度，把移民思想工作做深、做细、做实，通过政策引导和利益驱动，使移民工作在各经政府的宏观指导下稳步推进。要自始自终尊重群众积极参与和自愿迁离的意愿，把群众的安居乐业作为试点工作的核心来抓。

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