地方政府执行公共政策的偏差及其对策研究
时间：2021-06-08 04:00:18 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
作者简介：张彦红（1983—）男，河北邯郸人，贵州财经学院2009级行政管理研究生，研究方向：地方政府管理
摘 要：公共政策执行的质量，直接关系到公共政策目标能否实现，然而地方政府在执行公共政策的过程中出现许多偏差。本文从政策质量、政府私利、行政体制和行政环境四个方面分析出现偏差的原因，最后相应给出一些对策和建议。
关键词：地方政府；公共政策；偏差；
中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1006-026X（2011）05-0000-02
我们认为地方政府是国家设置在中央政府之下的、行使部分国家权力、管理国家和地方事务的地区政府。按照我国宪法的规定，地方各级人民代表大会、人民法院和人民检察院，是地方国家机关，不能把它们叫做地方政府。当代中国地方政府层级存在各种体制，其中有两级制：直辖市——市辖区(城区)；三级制： 省(直辖市)——县级市、县、自治县(市辖区)——乡镇；四级制：省(自治区)——地级市( 自治州)——县(自治县、市辖区、县级市)——乡镇。
从20世纪80年代开始，我国开始介绍和引进西方的“公共政策”，并与国内的改革开放实践相结合，逐渐在政府部门和学术界兴起一股研究“公共政策”的热潮。但关于公共政策的定义，学者们从不同的视角，不同层次，不同方面进行界定，因此学术界并没有形成统一一致的定义。国外学者以“管理职能”或者“活动过程”进行界定；而国内学者普遍赞同以“行为准则”为中心内容进行界定。在这里，我们将公共政策定义为：公共政策是以政府为主的公共机构，为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展，通过广泛参与的和连续的抉择以及具体实施产生效果的途径，利用公共资源，达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益为目的公共管理活动过程。
美国政策学者艾利森所说：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10％，而其余的90％取决于有效的执行。”［1］公共政策执行是公共政策整个流程中至关重要的环节，它是将公共政策细化为可执行的方案并付诸实施、实现政策价值和目的的基本途径，是检验公共政策的重要标准，为公共政策后续环节提供依据，因此公共政策执行的质量，直接关系到公共政策目标能否实现。地方政府是直接面对公众，实施公共政策的行政主体，地方政府是是公共政策“公平、公正”精神的解读者，是将公共政策细化为可执行的方案并付诸实施的转化者，同时也是公共政策执行效果的监督者。［2］由于地方政府这种特殊地位，同时上级政府对其政策执行的监督软弱，地方政府在执行公共政策方面不尽如人意，出现许多执行偏差。
一、地方政府执行公共政策偏差的原因
（一）公共政策的质量问题。高质量的公共政策是地方政府有效执行的前提。在其他因素确定的情况下，政策质量高，则执行效果好；政策质量低，则执行效果差。现实中，有些公共政策的制定，本身就缺乏科学性，有些政策不具有可操作性，甚至有些政策的价值目标违背人民的意愿，与民争利，这样的政策执行力度越大，对社会和民众的危害就越大。如2002年只执行10 天就叫停的个性化车牌政策, 从出台实施10 天的情况来看, 这“个性化” 是深受老百姓欢迎的,可是很快被公安部以“技术原因”叫停。由于没有相应的硬件和软件准备以及相配套的大政策保证它顺利地实施下去, 以致只存活了10 天, 说明这是本身就缺乏可行性的低质量的政策。因此，高质量的公共政策是指那些政策能够体现人民的意志，维护人民利益，具有合法性；政策遵从客观规律，具有很强的可操作性；政策能够在有限的资源下，以较小的投入获得较大的效益；政策符合社会主流的价值观。［3］
（二）地方政府利益的干扰。公共选择理论认为，政府及其工作人员具有“经济人”的理性特征，即他们在公共政策的执行过程中，不仅代表着公共利益，同时还追求自身的私利。［4］“政府机构有其自身的利益，这些利益不仅存在，而且还相当具体。”［5］地方政府所面临的利益可以具体化官员个人利益、部门利益或机构利益、公共利益三部分,公共政策执行首先要考虑的是公共利益，其次是部门利益，最后才是官员个人的利益，部门利益和个人利益应该在实现公共利益的过程中得到满足。而在现实中，许多地方政府在执行公共政策时，首先考虑的是官员个人利益和部门利益，其次才是公共利益，地方政府的工作人员经过一系列利益博弈后，公共政策才被执行，这样顺序颠倒的做法会严重损害公共政策本身所蕴含的公平和正义精神。
（三）行政体制的束缚。我国政府部门分为中央、省、市、县、乡五个层次，公共政策在层层的传递过程中，难免会发生失真现象，不利于公共政策的准确执行；自从1994年“分税制”以后，中央政府的财权上收，事权下移，而地方政府则是事权增加，财权缩小。一项公共政策有效执行，不仅仅需要人力，还需要充足的财力作保证，地方政府的财政困难，势必会削弱公共政策的执行力。党中央、国务院始终高度重视治理教育乱收费工作，然而由于重庆市巫溪县财政特别是教育部门处境相当艰难，导致巫溪县的基础教育“乱收费”现象严重，审计署2004年第1号审计结果显示，仅2002年春季到2003年春季，向学生收取伤害赔偿金、公务业务费、环卫费、搭伙费、“普九”基金、危改基金等费用，共计264万元，面对审计结果，他们也有难言苦衷：“乱收费”也是让窘困的现实给逼出来的。［6］
（三）行政环境的影响。行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和, 是各种直接或间接地作用和影响行政活动的外部客观因素的总和。良好的行政环境可以减少公共政策执行的阻力，相反，恶劣的行政环境则会增加政策执行的阻力。地方政府在市场经济的大潮中，受到无处不在的利益诱惑，以及政府绩效考核中GDP的硬指标，都驱使地方政府在执行公共政策过程中出现“近视”现象；其次，地方政府的工作人员和执行对象的文化素质都不高，他们在政策执行过程中往往对政策的内容不加分析, 对各地的实际情况不加考察, 只是盲目机械地照搬照抄政策, 导致政策变形；一方面公共政策执行主体能力有限，另一方面公共政策社会化难度加大，执行对象很难以全局和长远的眼光来看待各种公共政策，对政策出台和执行缺乏认同感，影响政策的执行效果。
二、地方政府公共政策执行偏差的对策
（一）提高公共政策质量。提高公共政策质量是化解地方政府执行困境的基础。首先，要提高公共政策的科学性，公共政策应该清晰明确的表达其公利的内容和目的，要有严格的执行界限，能够细化为具体的可行方案，同时，应该有科学的评估标准和指标；其次，要确保公共政策的合法性，这里所说的合法性有两层意思，一层是公共政策的出台必须符合法定的程序和相关法律法规的要求，另一层是政治学意义上的，也就是必须要符合公众的意愿，能够获得人民群众的支持和认可；最后，政府部门要多“问政于民”，一项公共政策是涉及到多方利益的具体而又复杂的工程，因此单靠政府部门和专家的努力是不够的，需要多听取民众的意见，集思广益，提高公共政策的民主化程度，一方面可以确保公共政策的科学性，另一方面可以减少政策执行的阻力。
（二）加强公共政策执行的监督。高质量的公共政策并不会自动地得到有效执行，政策执行过程中的执行偏差、执行截留甚至抗拒执行还是大量存在。美国行政学家奥斯特罗姆指出：“在每一个群体中，都有不顾道德规范，一有可能便采取机会主义行为的人；也都存在这种情况，其潜在的收益是如此的高以至于极其守信用的人也会违法规范。因此，有了行为规范也不可能完全消除机会主义行为。”［7］在公共政策的执行过程中，必须建立行之有效的监督机制和责任机制。首先，建立由地方政府主要领导参与的强有力的政策执行监督小组，负责制定政策评估的标准和开展监督工作；再次，强化惩处机制，对那些执行不力的政府部门和工作人员实行问责，严肃查处，对相关责任人追究责任，起到警告和教育潜在者的作用；最后要加强公众监督，公众是公共政策执行效果的最直接的体验者，对于公共政策执行效果最有发言权，也最方便监督公共政策的执行状况。充分发挥地方政府的人大、政协、纪检监察以及新闻媒体的监督作用，拓宽人民群众的监督渠道，对于民众反映的问题及时核实解决，确保政策的顺利执行。
