对新《消防法》实施后开展火灾事故认定的思考
时间：2021-05-15 00:01:40 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：从行政法的观点看，火灾事故认定行为属于消防行政确认行为，具体包括火灾原因认定、火灾事故责任认定、火灾损失统计等内容。当事人对消防行政主体作出的火灾事故认定不服的，可以采取提出消防行政声明异议、消防行政复议、消防行政诉讼等方式寻求救济。
关键词：火灾事故认定；消防行政声明异议；消防行政复议；消防行政诉讼
中图分类号：TU976+.5文献标识码：A
2008年修订后的《中华人民共和国消防法》，切合了经济社会发展进程和消防工作发展规律，做出了多处重大调整和修改，必将对我国消防事业发展起到重大的推动作用。当然，任何一部法律都不可能尽善尽美，尤其是在当前中国的立法体制下，一部法律的制定出台，要经过多个程序，涉及到方方面面的利益，是多个部门之间相互协调、相互妥协的结果。从新《消防法》来看，虽然从总体上看是重大的发展和进步，但是有的规定也存在明显的疏漏，需要从理论上进行梳理，以便在今后的立法中进一步完善。火灾事故认定行为就是在理论和实践中争议较多的一种行为。本文从学理上对火灾事故认定行为的性质作出了界定，对其包含的内容进行了厘定，对不服火灾事故认定的救济途径进行了探讨。
1 火灾事故认定的性质
火灾事故认定究竟是一种技术鉴定行为还是具体行政行为，是理论界和实践中长期争讼不休的话题。第一种观点认为，“火灾事故认定是公安消防机构在火灾扑灭后，通过火灾现场询问、现场勘验、技术鉴定和模拟实验等调查结果，对火灾发生原因作出的科学结论，是对火灾事实的客观反映，是一种科学实证活动，不属于行政诉讼法意义上的具体行政行为……”[1]第二种观点认为，火灾事故责任认定因为同时满足主体要素、权力要素和法律要素，因而是一种行政行为。[2]还有学者认为：“承认火灾原因认定行为本质上是技术鉴定行为，并不能因此而否认其具体行政行为的属性。同样，承认火灾原因认定行为的具体行政行为属性，并不能因此而否认其技术鉴定的本质属性。依照行政法原理，火灾原因认定属于行政确认行为，是一种具有独特性质(技术鉴定性)的行政行为，或称准行政行为。”[3]笔者认为，火灾事故认定行为是具体行政行为中的行政确行为。具体可以从以下几个方面考察：
1.1 火灾事故认定是要式行政行为。火灾事故调查完毕后，消防行政主体必须下发《火灾事故认定书》，里面写明了起火原因、灾害成因、火灾直接财产损失等内容，暗含了火灾事故责任的内容。如果不以书面形式下发法律文书，而只是采用口头的方式将起火原因、灾害成因、火灾直接财产损失告知消防行政相对人，将不产生相应的法律效力。
1.2 火灾事故认定的主体是法定主体。唯有法定主体依据法定的程序对火灾事故做出的认定，才是有效认定。在我国，公安机关和公安机关消防机构是实施火灾事故认定的法定主体。《火灾事故调查规定》第五条第一款明确规定：“火灾事故调查由县级以上人民政府公安机关主管，并由本级公安机关消防机构实施；尚未设立公安机关消防机构的，由县级人民政府公安机关实施。”除了公安机关和公安机关消防机构，其他任何单位和个人都不具有火灾事故认定的法定资格。
1.3 火灾事故认定权是国家管理权的重要组成部分。火灾事故认定既可以依职权开展，也可以依申请开展。无论是依职权主动开展还是依申请而开展，火灾事故认定权都不是源自于当事人的委托，而是直接来源于国家行政管理权。所以，火灾事故认定是消防行政主体所作的具有权威性和法律效果的行政行为，认定结果具有公定力、拘束力和证明力，相关利害关系人都有服从的义务。
1.4 火灾事故认定的目的是对火灾事故中涉及到的有关事实或状态予以明确。火灾事故认定就是在发生火灾后，消防行政主体通过采取现场勘验、调查询问、技术鉴定、模拟实验等方式，对起火原因、灾害成因、直接财产损失进行认定，下发《火灾事故认定书》，进而明确事故的责任。通过这一特定行为，明确相关当事人的责任和义务。
1.5 火灾事故认定是羁束性行政行为。《火灾事故调查规定》对火灾事故调查的管辖、程序以及处理方式作出了明确规定。依照简易程序开展火灾事故调查的，可以由一名火调人员实施。依照一般程序开展火灾事故调查的，则必须由两名以上火调人员实施。该规定第三十二条还明确要求：“公安机关消防机构在作出火灾事故认定前，应当召集当事人到场，说明拟认定的起火原因，听取当事人意见；当事人不到场的，应当记录在案。”如果不按相关程序开展火调工作，则可能导致调查结果无效。
2 火灾事故认定的内容
新《消防法》第五十一条规定：“公安机关消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失。火灾扑灭后，发生火灾的单位和相关人员应当按照公安机关消防机构的要求保护现场，接受事故调查，如实提供与火灾有关的情况。公安机关消防机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据”。通过与原《消防法》第三十九条对比可以发现，新《消防法》取消了查明火灾事故责任的表述，从表面上看好像是不需要调查火灾事故责任了。其实，这是立法上的一个明显疏漏。因为新《消防法》第六十四条明确规定，有过失引起火灾等6种行为尚不构成犯罪的，处拘留、罚款或者警告处罚，而处罚的前提必然是查清火灾事故责任，否则处罚并无从谈起。另外，从消防执法实践看，原先火灾事故调查中涉及到《火灾原因认定书》和《火灾事故责任认定书》两个法律文书，而新《消防法》实施后的火灾事故调查中仅下发《火灾事故认定书》，从形式上看也是少了责任认定的环节。其实，《火灾事故认定书》中实际上已经内含了火灾原因认定、火灾事故责任认定和直接财产损失的内容。
2.1 火灾原因认定。关于火灾原因认定的概念，目前还没有消防法律法规做出过具体规定，学界也鲜有涉及。《火灾事故调查规定》第二十九规定：“公安机关消防机构应当根据现场勘验、调查询问和有关检验、鉴定意见等调查情况，及时作出起火原因和灾害成因的认定。”笔者认为，火灾原因认定是指消防行政主体依据法定职权，对发生火灾的场所通过现场勘验、调查询问、技术鉴定、模拟实验等方式，对起火原因和灾害成因进行认定的一种具体行政行为。从主体要素看，火灾原因认定是法定主体的职能；从权力要素看，火灾原因认定是消防行政主体依据法律授权行使职权的行为；从法律要素看，火灾原因认定是具有法律意义并对当事人产生特定法律效果的行为。同时，火灾原因认定只针对特定某起火灾作出，也只能对特定的当事人生效，因而是一种具体行政行为。
2.2 火灾事故责任认定。有人认为，“火灾事故责任认定是公安消防机构依据法定职权，针对具体的火灾事故，在查明事实之后，根据当事人的行为与火灾事故之间的因果关系，以及其行为在火灾事故中所起的作用而做出的确认当事人责任，能够引起具体行政法律关系产生、变更和消灭，并在各方当事人之间产生相应法律效果的具体行政行为。”[4]这个定义从法律角度把火灾事故责任认定的法律构成简述了出来，将火灾事故责任认定明确确定为具体行政行为，应该说是目前较为全面的观点。
2.3 火灾损失统计。火灾损失统计是指公安机关消防机构依据职权对火灾的灾害结果依据相关的法律、法规和科学方法进行核算、汇总和分析的一种行为。火灾损失统计的主要作用，一是确定火灾直接财产损失，二是为消防工作决策、科研提供信息和依据，三是开展消防管理工作的现实需要。消防业内人士普遍认为，原《消防法》中的火灾损失核定是一种行政确认行为，统计结果是火灾性质确认、行政责任查处和刑事责任认定的法律依据，而新《消防法》将原先的火灾损失核定修改为火灾损失统计后，则变成了一种内部行政统计行为。这明显有行政部门规避风险的影子在里面，而且目前火灾统计同样是依据《火灾统计管理规定》和《火灾直接财产损失统计方法》而开展，因此“内外之别”对于消防行政相对人而言其实并不存在。
