城管行政执法体制改革十七年追溯
时间：2021-05-14 12:03:38 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
导读：1996年以来，国内各地城管行政执法体制的改革取得了显著的成绩，同时，作为新生事物，也暴露出很多的困惑和问题，特别是近年来城管行政执法陷入了“城管生态”的怪圈。追溯17年来城管行政执法体制改革的轨迹，探讨城管行政执法中的困惑，有助于对城管公安化、执法柔性化、城管社区化等问题进行分析。
1996年4月，国务院根据《中华人民共和国行政处罚法》的第16条规定，发布了《关于贯彻实施中华人民共和国行政处罚法的通知》（国发〔1996〕13号），由此确立了相对集中行政处罚权制度。1997年，北京市宣武区、深圳市罗湖区率先进行了城市管理行政执法体制改革，在城市管理领域进行相对集中行政处罚权试点，组建了城市管理行政执法机构。2002年，国务院授权所有省、自治区、直辖市可以决定在本行政区域内城市管理领域以及认为需要的其他行政管理领域开展相对集中行政处罚权工作，城市管理行政执法体制改革开始在全国全面铺开。截至2014年，该项改革已走过17年的历程。17年来，一方面各地的城市管理取得了显著的成效；另一方面，暴力抗法和抗拒执法现象不断发生，也使各地城市管理陷入了“城管生态”的怪圈，城管队伍也一直处在舆论的漩涡中心，城管执法饱受诟病。梳理17年来城管行政执法中的困惑和典型问题，对于转型期探索以人为本的城管执法体制的改革趋势具有重要的意义。
一、城管行政执法的理论背景
（一）服务型政府理论
服务型政府理论是20世纪90年代在西方国家掀起的轰轰烈烈的新公共管理运动实践的产物，主要是相对传统的管制型政府而言的。2004年2月，温家宝总理在中央省部级领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上，首次明确提出“建设服务型政府”的主张。我国学术界目前主要从政府治理模式、政府服务行政范式及服务目标导向等角度阐述服务型政府概念的内涵。综合各种论述成果，从本质上说服务型政府理念下的政府必须是一个具有核心竞争力的政府，是一个民主和负责的政府，是一个法治和有效的政府，是一个为全社会提供公共产品和服务的政府，是一个实现了合理分权的政府。[1]建设服务型政府不仅仅是口号，它要求政府从施政理念、管理机制、运行体制、决策模式、方式方法等多方面实现从管制向服务、由“掌舵”到“划桨”的真实转变。而城市管理行政执法部门是城市市政管理的窗口和名片，是政府服务理念在百姓日常生活中的具体体现，因此如何用良好的服务形象展现政府的服务职能就成为服务型政府建设中急需解决的问题。
（二）分权制衡理论
分权制衡是被西方国家普遍运用在政治体制和其他国家管理活动中的重要法理。古希腊先哲亚里士多德在阐释“法治应当优于一人之治”思想时提出了分权的思想。制衡学说是在分权思想基础上发展起来的。分权制衡理论主要包含三方面的含义。首先是分权，包括横向的立法、行政、司法三个机关之间的权力分立和纵向的中央与地方之间的权力分立；其次是制约；最后权力制约的主要方式是以权力制约权力。孟德斯鸠在《论法的精神》中进一步阐述了这种观点，他认为：“凡是有权力的人，总要滥用权力，非碰到限度为止。”[2]因而，从事物的性质来看，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。西方的分权制衡理论对我国的城市管理行政体制改革具有重要的借鉴意义。就权力性质而言，行政权包括管理权、处罚权、强制权、许可权、审批权等。从权力分离的角度看，把行政处罚权与行政机关拥有的管理权、强制权、许可权、征收权、审批权等多项权力分离开来，实施相对集中处罚权对解决城市行政管理中存在的多头执法、职权交叉重复、执法效率低、执法腐败等多种现象起到了重要的作用。
二、城管行政执法中的困惑
（一）法律依据不充分性
目前，我国城管行政执法的直接依据是来源于1996年开始实施的《中华人民共和国行政处罚法》第16条之规定，即在国务院的授权下，除限制人身自由的行政处罚权外，一些省市和自治区可以成立一个专门的行政机关进行行政处罚相关方面的工作。依据这一规定，国务院在1996年发布了13号文件，决定从1997年起，在全国部分地区实施“相对集中行政处罚权”制度改革试点工作。由于《行政处罚法》只是规定了“相对集中行政处罚权”的办法，而没有规定由哪个行政部门来进行规范和管理，更未明确城管的法定职责、权力义务等问题，许多地方的城管主要依靠当地出台的具体红头文件和政府行政命令来进行城市管理，因此导致了城管依法行政先天不足、师出无名的问题，“借法执法”的合法性屡遭公众质疑。没有明确的法律依据，城管成为了执法队伍中的“弱势群体”。亚里士多德曾说：“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律，又应该是制订得良好的法律。”法律法规的完善是城市管理行政执法的基础，也是破解目前城市管理中诸多矛盾的根本途径。因此，不少城管执法人员在面对城管行政执法的合法性困境时，一致认为尽快出台一部既能统领城市管理行政执法改革又能规范城市管理行政行为的《城市管理法》是当务之急。[3]
（二）情与理的冲突性
城市让生活更美好，自20世纪90年代以来，中国城镇化率平均每年以3.46%的速度在增长。城市蓝皮书《国际城市发展报告2012》中指出，中国的城镇化率在2011年已达51.27%，中国的城市人口首次超过了农村人口。截至2014年底，中国的城镇化率已上升到54.77%。城市比乡村具有更多的就业机会和具备更优质的生活设施，产生的虹吸效应不断在吸引着大量的农村劳动力涌入城市。但是由于大量的进城务工者没有资本，知识技能单一，就业能力差等诸多原因，部分人不得不靠占道经营、摆摊设点、露天烧烤等简单劳动维持生计。这些人和城市的下岗工人一起成为了城管执法的主要对象，同时也是公众眼中的弱势群体。一方面，城管为了创建美好的城市环境和维持良好的公共秩序，代表着公共利益对市容市貌进行管理，合乎城市发展的理性需求；另一方面，由于执法的对象通常是城市的低收入人群，当对违规的他们进行处罚时，触及了违法当事人的私人利益和生存权利，通常得不到他们自身及群众的理解和支持，反而引起被执法者的抗拒心理和公众的指责。加上民间一直流传的“公安管坏人、工商管富人、城管管穷人”说法的渲染，城管执法好像显得不尽人情。中国传统文化的精神特质要求人们做事既要合情又要合理，城管行政执法合乎了维护市容干净整洁之“理”，失却了让弱势群体生存之“情”。“情”与“理”的冲突让城管这一特殊群体一直处在舆论的风口浪尖之上，城管也成为了“粗暴执法”“野蛮执法”的代名词，城管部门成为了行风评议最差的部门，正如一位从部队转业归来从事城管工作的队员所言，他从“最可爱的人”变成了“最可恨的人”，而从“最可爱”到“最可恨”的转变需要心理承受何等的煎熬。城管与弱势群体之间不是天生的对立关系。究竟有没有一种办法，既能让弱势群体有谋生之计，又能让城管执法合情合理？
