我国行政复议制度演进路径探究
时间：2021-05-14 04:01:45 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：行政复议制度是一种重要的法律制度。我国行政复议制度与其他法律制度一样，经历了一个建立、健全、不断发展的过程。回顾行政复议制度的发展过程，以权力分配、运行原则和行政复议体制三个角度审视我国行政复议制度发展的各个阶段，可以发现，我国行政复议制度是过分膨胀的行政权在“公正性”的原则约束下，在独立性行政复议体制的实践中回到合理规模的过程。
关键词：行政复议 行政权 公民权 独立性 从属性
1950年11月15日颁布的《财政部设置检查机关办法》是我国最早的有关行政复议制度的规定。其中第六条规定：“被检查的部门对检查机构之措施认为不当时，得具备理由，向其上级检查机构申请复核处理。”这里的“申请复核处理”，就指的是行政复议，可以说这是我国行政复议制度最早的雏形。从此，我国行政复议制度开始了从不健全到健全、从分散到系统化的过程。本文将从权力分配、运行原则、体制特征三个角度进行行政复议制度演进路径探究。
一、从权力分配角度考察各阶段行政复议制度
1.萌芽阶段：行政权对公民权利具有绝对优势，司法权羸弱。在萌芽阶段，我国行政复议制度刚刚起步。《财政部设置检查机关办法》中第六条的规定 “得俱备理由，向其上级检查机构申请复核处理”，《税务复议委员会组织通则》中第五条规定，“复议委员会”的任务为“复议纳税义务人有关税务之复议申请事项”。在这两个比较典型的规定中，公民权在受到侵害时只能向行政机关申请复议，不存在向法院申诉的途径，复议最终决定由行政机关做出后，复议结果就是终局裁定。不能申请第二次复议，更不能向人民法院起诉。在这个阶段，公民权受到侵害后，很难找到救济的途径，少数的仅有的复议途径，又因为复议的受理、审理程序的不健全及复议终局裁定制，很难防止行政机关在复议活动中搞“官官相护”，很难对公民权加以保障。由于法律制度的空白，司法权本处于极其弱势的地位，对公民权的保护也是鞭长莫及。因此，在这个阶段，行政权对于公民权具有绝对优势，司法权羸弱，对监督行政权和保护公民权无能为力。
2.发展阶段：行政权依旧独大，司法权开始发展。在发展阶段，有关行政复议的规定散见于各单行法律、法规和规章中，对行政复议所作规定涉及公安、商标、税务等20多种行政管理活动，为民权受到侵害时提供了救济的途径。但是，这一时期关于行政复议的规定多见于各种单行条例，在各自独立的适用范围，没有上升到法律的高度，并不具有普遍性的效力，行政复议范围非常狭窄，公民权所受保护受到很大限制。但是这一时期大部分行政复议仍然由行政机关做出最终复议决定。如，《中华人民共和国商标法》（1982年8月23日第五届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过）第二十二条规定“……当事人不服的，可以在收到通知十五天内申请复审，由商标评审委员会做出终局裁定，并书面通知异议人和申请人。”在行政复议机关为行政机关、行政复议最终决定权由行政机关掌握情况下，行政机关甚至在复议活动中徇私舞弊，对违法的具体行政行为该撤销的不撤销，对不当的具体行政行为该变更的不变更，对及时、有效地纠正违法的和不当的具体行政行为，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，所起到的作用有限。
3.成熟阶段：行政权保持强势，公民权利保障增强，司法权壮大。从权力视角来看，成熟阶段早期的行政复议工作中，行政权仍然保持优势。表现为以下几个方面：一是行政复议机构缺乏应有的独立性（由政府法制机构或政府部门内设机构充任），行政机构仍然是复议机构的重要主体。二是复议程序也完全是行政性的：不禁止单方接触、不公开、不进行双方（同时在场的实时）质证，仍然存在行政权主导行政复议过程的空间。三是很大一部分行政复议仍然保持终局裁定，限制了司法权对这一部分行政行为的监督，公民权受到侵害但又在最终裁定中没有受到保护时，无法进入司法程序，失去了救济的途径。四是行政复议只能对部分效力等级较低的规范文件申请复议，并且对可以申请复议的规范文件只能同具体行政行为一同申请复议，不能单独提起等。这造成：即使行政机关通过的规范文件明显不当，若是公民没有因以此为依据的行政行为受到损害则不具有申请复议的权利，即公民权只有在受到损害之后提起复议，而不能提前对明显不良的法律提出诉讼。在事后申请对规范性文件的正当性文件进行审查的程序，又使公民权在审查期间受到损害。但相对发展阶段，公民能够申请行政复议的行政行为范围扩大了，行政复议的时间期限得到了明确，公民权力增长迅速。自《行政复议法》颁布以来进入司法领域的行政复议案件范围扩大，《行政复议法实施条例》规定公民可以通过电子邮件的方式申請行政复议；符合条件的复议申请，复议机构必须受理；行政复议决定不得“对申请人更为不利”。此外，各地纷纷出台了地方性房屋拆迁和补偿办法，明确“申请复议”期间，不得拆除申请人房屋。综上所述，从权力的角度审视，成熟阶段尽管行政权依然保持优势，但公民权增长迅速。司法权壮大，对行政权的监督作用加强。一方面能够进入行政复议终局裁定的行政行为缩减；另一方面行政复议前置的行政行为内容减少，行政诉讼成为“倒逼”行政复议公正性的监督力量。但是由于部分行政复议终局制的存在，以及在人员任免、经费来源等方面对行政机关的依赖，因此，司法权的监督作用仍然受到一定程度的限制。
二、从运行原则考察各阶段行政复议制度
行政复议制度的根本目的在于“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”，为了达到这样一种目的，立法者在进行法律设计时，在意或无意遵守一种原则，这一原则成为这一阶段行政复议制度运行原则。
1.第一阶段：效率至上。在这一阶段行政复议制度尚处于萌芽阶段，对行政复议的制度建设较为粗浅，在这些少量的法规和规章当中，体现出的是对行政复议简便处理的设计初衷，《财政部设置检查机关办法》只规定“得俱备理由，向其上级检查机构申请复核处理”，对进行复议过程中的复议的公正性，没有做任何制度性的保障，当然这受到当时各种条件的制约。但从客观结果上看，这一阶段行政复议制度在运行当中遵循着“效率至上”的原则。
