中国-东盟自由贸易区建成后公安执法规范化建设的若干问题研究

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　　[摘要]中国－东盟自由贸易区建成后，公安机关的执法环境发生了重大的变化，这对当前公安机关执法规范化提出了新的挑战。加强公安机关执法规范化建设，不仅仅关系到公安机关的工作成效和执法公信力，而且关系到能否为中国－东盟自由贸易区的稳步运作提供一个安全稳定的社会环境，关系到整个社会的公平正义、和谐稳定。因此，要在深入分析当前公安机关执法规范化建设中不适应新形势的因素。深入探讨加强执法规范化的措施，全面提高公安机关执法的水平。
　　[关键词]自由贸易区；公安；执法规范化
　　[作者简介]唐作斌，现任柳州市柳南区政府副区长、柳州市公安局柳南分局局长，硕士，助理研究员，广西柳州545007；曾伟，广西警官高等专科学校治安系治安管理教研室主任，法学学士，广西南宁530023
　　[中图分类号]D820.0　[文献标识码]A　[文章编号]1004－4434(2011)09－0056－05
　　
　　中国－东盟自由贸易区是由中国与东盟十国组建的自由贸易区，于2010年1月1日正式建成，是目前世界人口最多的自由贸易区，也是发展中国家间最大的自由贸易区。中国－东盟自由贸易区的建立后，我国的经济和社会生活等都将发生广泛而深刻的变化，同时，也对我国包括公安工作在内的各项国家管理工作产生着深远的影响。公安执法规范化建设作为推动公安事业长远发展的公安机关三项建设之一。也受到了前所未有的挑战。一方面。由于国际规则的进入和执法环境巨大变化对我国现行的执法体系形成了很大的冲击，公安机关执法规范化的标准和内容必将要进行相应的调整和扩充，这对于我国公安机关的执法规范化建设提出了新的、更高的要求。另一方面，公安执法规范化建设的水平在相当程度上影响着国家依法治国方略的进程。影响着一个地方的社会和谐稳定，同时也影响着中国－东盟自由贸易区能否安全稳定地运作。我国公安部部长孟建柱指出：“加强执法规范化建设，事关社会公平正义，事关社会和谐稳定，事关经济社会发展大局。”因此，深入分析和研究当前我国公安机关执法规范化中不适应新形势的各种因素，有针对性地加强执法规范化建设，提高公安机关的执法水平，这对于落实依法治国方略、促进公安队伍建设均具有十分重大的现实意义和极其深远的历史意义。
　　
　　一、中国－东盟自由贸易区建成后的公安机关执法规范化建设面临的挑战
　　
　　(一)执法法律制度上的不适应
　　从一定意义上来讲，市场经济是一种法制经济。中国－东盟自由贸易区建成后，要求公安机关各项工作必须要严格“照章办事”，各项执法活动都要纳入法制化轨道，这就要求公安执法要有统一、公正、合理、完备的法律制度作为保障。目前我国公安工作的主要方面基本实现了有法可依，但在公安执法方面的法律制度还不够完善，某些领域、环节的规定比较原则、精细化程度不高，还有一些法律法规已经不适应新形势，尤其是有一部分法律法规是在改革开放之前或之初制定的，相当一部分内容已经过时。甚至有的已经是明显不适应WTO规则和自由贸易区的有关协议要求。这与逐步发展的市场经济和经济全球化趋势的法制要求不相匹配，给公安机关的规范化执法带来了很大的难度。目前公安机关执法方面的法律法规主要存在以下几个方面问题：一是前瞻性不强。客观形势的发展要求法律法规及时调整。要求公安机关更有效、更及时地维护日趋复杂的社会治安秩序，但由于法律法规相对滞后，对社会、经济、生活等领域出现的新情况、新问题，一时难以用法律来调整。二是针对性不强。上级公安机关出台某一执法制度后，下级公安机关往往直接套用，层层转发，未能对该制度进行深入研究，不善于结合本地实际制定有针对性的、明确、通俗易懂、便于操作的细则或具体操作规范，导致某些制度缺乏可操作性。以社区戒毒为例，2008年6月制定的禁毒法提出了社区戒毒的概念，但对社区戒毒需要什么条件、在什么情况下可以采取这种方式并未作具体规定，基层一线很难操作。三是系统性不强。一些公安机关为解决执法实践中某些突出问题，不断出台相应制度。各项制度日积月累越来越多、越来越杂，缺乏制度体系，存在“头痛医头、脚痛医脚”的现象。有的内容重复甚至相互矛盾，导致基层执法办案民警无所适从。
　　
　　(二)执法理念上的不适应
　　公安机关在过去长期计划经济条件下形成的传统的思想观念、价值观念和思维定势。虽然在解放思想、实事求是的思想路线下和改革开放、建立社会主义市场经济体制的实践中已得到了较大的改观。过去长期形成的“左、旧、单”思维定势，仍不同程度地影响着民警的思想。面对中国－东盟自由贸易区建成后世界各国多层次、全方位的经济、政治、文化对我国的大量涌入，以及国外先进的管理体制、运行机制和工作方式等的引进，就明显暴露出一些公安机关的领导和民警的执法观念比较陈旧，改革创新意识不够强。一是对政策的理解不深入。一些民警对中国－东盟自由贸易区的基本知识知道不多，对自由贸易区建成后对公安执法规范化带来的挑战缺乏强烈的忧患意识和应有的前瞻性思考，思想准备不足，创新意识不够强。二是执法中心定位把握不准。变“管理型”为“服务型”的管理工作机制是中国东盟自由贸易区建成后公安工作的必然要求。过去我们的公安执法习惯与以限制、管制理念指导各项工作，这与WTO规则和中国－东盟自由贸易区的有关协议中强调服务的原则不相适应。执法中存在的诸多问题充分说明，一些民警没能把执法工作准确地定位在为改革开放和经济建设服务这个中心，仅简单地认为公安机关是打击违法犯罪的，而对政府职能转变之后，以经济建设为中心，经济日益全球化，公安机关如何为经济建设保驾护航缺乏清醒的认识。三是执法责任意识不强。不少民警在全局和局部利益、执法效果与社会效果的统一上存在模糊认识，在执法过程中缺乏“主角”意识和主观能动性，没有把执法规范化建设与自身执法实践紧密联系起来，局限于就案办案、部门利益，甚至存在利益驱动的现象。使得执法活动中不作为、不公正、慢作为、不规范等执法违法问题时有发生，有的违法“老毛病”屡纠屡犯，导致出现“上面热、下面冷”、“法制部门热、业务部门冷”的现象，阻碍了执法规范化建设的推进。
　　
　　(三)执法能力上的不适应
　　公安机关执法规范化建设的成效，取决于执法者，取决于警察的执法能力。警察执法能力，就是警察依法履行职责、行使权力所必需具有的能力，它与执法水平、执法效果有直接、必然的关系。由于我国的公安队伍招录渠道较多，大多数新录用的民警都没具备有执法的相关知识和技能，再加上后续培训的相对滞后等种种原因，造成了公安队伍的整体执法水平不高。具体表现在：一是执法业务水平偏低。目前，我国公安机关执法主体较低的业务水平与执法规范化较高的执法要求之间的矛盾还比较突出。由于我国对于民警的执法资格准入关设置不严，参与执法的民警业务水

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