关于中央与地方财政事权与支出责任划分改革的几个问题
时间：2021-04-12 08:01:03 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
现代社会，公共治理不只是一个公天下的理念，还是一个具体的、可操作的技术平台，可以跟各种治理去对接。所以现在需要各个层次、各个方面治理，尤其是中央与地方财政事权、支出责任是公共治理中一个非常重要的、基础性的部分。所以理想治理是公共治理，而且是与各个部分的相对封闭同时又开放的治理结合在一起的。
第一，这次改革有哪些积极意义
最近，中共中央国务院出台《关于中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，进一步厘清政府职能清单，推动中央与地方关系的进一步改革。应该说这是比较积极的事情。长期以来，中央和地方财政事权和支出责任改革就有这么一种倾向，中央政府一直是个实体性政府，但它一直没有做实，而财政事权上却非常实。可以发现一个不良的、不平衡的趋势：中央财政权力越来越大，越来越实，地方财政权力越来越小，越来越被中央虚置；而做事情时候，中央责任越来越少，越来越虚，地方上的事情反而是越来越多，责任也越来越大。中央责任越来越小，而且基本上是一种追究责任的责任，总是处于永远正确的位置上，永远处于道德制高点上。地方总是处于行动和做事情的下位，与中央没有可以讨价还价的余地，中央的命令肯定是要支持的。但是，地方的支持能力和资源有限，就不得不想各种办法去解决。因此，地方也选择性地做事情，比如，中央要求地方做一大堆事情，又不做说明，什么事情都是挺重要的。哪些事情重要，哪些事情不重要，地方就不得不去给它排队。最后就导致这样的结局：中国是最集权最统一的国家，但一到地方就会发现，所有的事情都不一样。比如，中国所有的法律都是一样的，因为地方的选择和偏好排序不一样，所以执行就不一样。尤其是财务方面，中央政府的财务规定、事权规定，在法律上都是一样的，但各个地方执行的差异却非常大。所以，整个国家看上去是个单一制国家，但实际上比联邦制国家还要联邦，每个地方都是一个“国家”。在国内，搞得跟国际移民似的，虽然现在短期旅游不要签证，但长期居住比签证还要难，比很多发达国家还要封闭。这也导致中外关系有很多不平衡的地方，很不正常。所以，我认为这一点是亟需探讨的。
这次改革力图解决这个问题。解决中央与地方关系问题不是这次才提出来的，但这次提出了很多细致的、具体的方案。过去改革一直在强调中央与地方关系，强调两个积极性，有段时间强调中央的能力建设，又有一段时间强调如何发挥地方积极性，应该说始终没有解决好这个问题。地方灵活性大了，中央就感觉到没有权威，很多东西乱套了；中央有权威了，把所有问题管起来了，地方感觉好像又被管死了。就像现在，正好处于一个管得比较死的阶段，很多地方官员就感觉到做事情没有多少空间。所以，“一管就死，一放就乱”的问题到目前还没有解决。如果与很多发展中国家相比，中国地方政府是比较有活力的，中央政府也是比较有能力的。很多发展中国家处于地方发展缺乏活力，中央政府缺乏能力，属于国家失败这么一个状态。与这些国家相比，中国应该是一个比较成功的国家。但是，相比于发达国家来说，我国中央与地方的关系还存在各种各样的问题，尤其是一讲到问责的话，中国的责任政府很难建立起来，尤其是财政责任、事权责任。
所以，这次之所以能够推进，与历史上一直在研究这个问题、一直对这个问题有清醒认识的人的努力有很大关系。
第二，这次改革为什么能够做得起来
过去我参与这方面的研究，参与政府的一些文件性研究项目，要把中央事权与财权、责任搞清楚，是非常非常难的。把各个国家中央与地方关系搞清楚了，然后要把它写成文字，费尽脑筋，最后只能原则性地、很虚地说几句。美国宪法也很原则、很抽象，但却能深入到很多具体的、细节的问题。但在中国原则性地、很虚地说几句，很难深入到细节中去，很难像美国宪法那样发挥作用。
在中央与地方关系问题上，过去之所以很多事情分不清楚，是与方方面面的关系没有理清楚有关。政府职能定位没有理清楚，政府和市场的关系没有理清楚，或者说让市场起决定性作用这样的基本原则没有确立，社会如何发展的思路也不清晰，又怎么能确定中央和地方之间的责任？还有，中国与世界各国的关系定位也不清晰。过去中国反对霸权主义，后来一心和平发展，现在努力与世界各国建立经济合作的伙伴关系，不结盟、不称霸，但要承担大国的各种各样的国际责任。这种职能框架在逐步确定。
过去，很多法律文件太原则、太抽象，像国务院组织法、地方政府组织法，没有真正起到界定权力之间关系的作用，所以，法律上规定的政府职责是很虚的。最近几年，很多事情比如政府的权力清单、责任清单、程序清单，包括政府运作的规章等，都做得越来越好。在行政法规、具体可执行的法规环境方面，做的工作比较多，虽然说做得并不尽如人意，但做了之后就知道问题出在哪里了。例如，我们可以看到完全相同的两个部门，可能会在不同的地方依据同样的法律，最后权力清单、程序清单和责任清单都是不一样的。这样慢慢厘清问题、磨合，自然就逐步形成统一的清单，即使有出入，也是与各地具体情形不太一样有关。
在这种情况下，适时推出中央与地方财权事权与支出责任划分改革，就有了比较好的条件。整个政府职能框架、政府与社会、政府与市场，包括中国与世界各国关系等各方面关系已经大体清楚，改革也已经到了一定阶段，很多政府职能定位已经形成了一个大致框架。中国现在实现全面规划，这也是一个重要条件。比如“十三五”规划、各种中长期规划，以及各种各样的专业规划，每级政府、地方每个部门、每件事情都有规划，而且都在不断修改，不断衔接，目前又在不同规划之间努力整合。规划是与具体事情联系在一起的，其实一个是事权，一个是财权。有了规划之后才能向财政要钱，财政也有自己的规划，对接上就好办，这时候就生出支出责任的划分问题。
有了各种清晰的清单，有了方方面面关系的框架，也有了各种规划，这都是中央和地方事权划分、财权和实施责任划分的非常重要的基础条件。所以，这次改革是一个实际的、可操作的规范与中央相对比较虚的原则能够对接的方案。
