中国（上海）自由贸易试验区与立法和行政法治
时间：2021-04-02 20:02:50 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
全国人大常委会《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》不属于“暂停法律实施”，而属于法律修改活动，是新一轮改革开放条件下立法机关授权立法的前提条件。全国人大常委会“调整法律实施”的权力具有宪法根据，是与全国人大常委会的认可、制定、修改、补偿、解释、废止法律平行的一种新型的立法权力表现形式。在新一轮改革开放过程中，要尊重既有的法律秩序，充分运用全国人大调整法律实施的权力，规范国务院的授权立法，鼓励地方政府先行先试，规范法律用语，使改革沿着法治的轨道进行。
[关键词]自由贸易试验区；调整法律实施；立法法治；行政法治
[中图分类号]D912.1 [文献标识码]A [文章编号]1004—518X（2014）01—0134—07
一、问题的提出
中国（上海）自由贸易试验区的设置无疑是2013年新一轮改革开放启动的标志性事件。作为构建开放型经济体制的重头戏，中国（上海）自由贸易试验区在开演时就面临既有法律与改革创新的冲突。为了解决有关法律规定在区内的实施问题，国家商务部受国务院委托在2013年8月26日提请十二届全国人大常委会第四次会议审议《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区等国务院决定的试验区内暂停实施有关法律的决定（草案）》[以下简称《决定（草案）》]。根据该草案，在试验区内，对“负面清单”外的外商投资暂停实施《中外合作经营企业法》、《中外合资经营企业法》和《外资企业法》等三部法律的相关规定，暂停实施《文物保护法》的相关规定。同年8月30日全国人大常委会通过了《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》（以下简称《决定》），授权在中国（上海）自由贸易试验区内对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整有关行政审批，改11项核准事由为“备案管理”。全国人大常委会的《决定》与国务院的《决定（草案）》的最大不同在于将“暂停实施法律”表述为“暂时调整法律规定的行政审批”，明确了授权国务院的事项的具体内容。“暂停法律实施”与“调整法律实施”一词之差，但其法理意蕴不容小觑。
有学者认为，我国现行《宪法》、《立法法》均无“暂停法律实施”的规定，自由贸易试验区“调整法律实施”的实质是立法机关对已经颁布实施的法律效力范围进行调整，是立法机关在把握法律体系与社会发展的动态平衡过程中，在制定新法、解释法律、修改或者废止法律之外完善法律体系的另外一种方式。但笔者认为，“暂停法律实施”是宪法赋予立法机关的一项法定权力，而本次“调整法律实施”只不过修改法律的形式，是授权立法的前提条件，不是“暂停法律实施”，两者不可混为一谈。
此外，继《决定》颁布之后，国务院于2014年1月4日颁布《关于在中国（上海）自由贸易试验区内暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批或者准入特别管理措施的决定》，将涉外企业的审批制度、相关服务业的行政审批以及有关资质要求、股比限制、经营范围限制等准入特别管理措施调整为在“负面清单”之外的领域为“备案管理”，使“备案管理”上升为法律概念，给我国的法治政府建设提出了新的课题。但“备案管理”的含义、程序和法律后果究竟是什么？学术界并没有展开深入的讨论，实有界定的必要。
二、全国人大常委会“调整法律实施”的权力属性
（一）全国人大常委会“调整法律实施”不是“暂停法律实施”
法律实施是指法律在现实社会的具体运用，既包括国家机关及其公职人员的执法活动和司法活动，也包括一切国家机关、社会组织和个人普遍守法。“暂停法律实施”即是在法律颁布生效后，特定机关在特定的地域、特定的时间内，通过明示或者默示的方式，宣告特定法律暂时，失去法律约束力的行为。纵观现代世界各国，宣布暂停法律实施主要是因为出现重大突发性事件，如紧急状态、戒严状态、战争状态。由于国家面临正常法律程序无法克服的危机，需要在既有法律框架外遏制威胁，恢复秩序。根据统计，自1985年以来，世界上有近90个国家或地区有过暂停法律实施的行为。现代国家为了将暂停法律实施的行为本身纳入法治轨道，均制定了紧急状态法或宪法条款，规定禁止或者限制游行示威、实行交通通讯管制、新闻管制、出入境限制和罢工罢课罢市的行为。在立法例上，暂停法律实施大致有三种：一是大陆法系的法国、俄罗斯等在宪法中规定紧急状态条款，并根据该条款制定统一的紧急状态法或戒严法；二是英美法系的英国、美国等在宪法中没有紧急状态的规定，但有健全的紧急事态法律；三是日本等对紧急状态的处置散见于灾害防治、战争内乱、经济危机等单行法律中。我国《宪法》第67条、全国人大通过的宪法部门意义上的《戒严法》第13条、行政法意义上的《突发事件应对法》第69条赋予了特定机关暂停实施法律的权力。从各国的规定看，暂停法律实施的权力既可以由行政机关行使，也可以由立法机关行使
相对于宪法、法律规定的紧急状态法律之外，我国还存在“一国两制”条件下的停止法律实施的制度，主要是全国性的法律在港澳地区的部分停止实施。如《香港特别行政区基本法》第18条规定全国性的法律除列于该法附件三者外，不在香港实施。但在香港特别行政区处于紧急状态时，中央人民政府可以发布命令将有关全国性法律在特区实施。
与“暂停法律实施”相类似的概念是法律的“变通适用”。例如，为了使全国性的法律在民族自治地方变通适用，《立法法》第66条规定，依照当地民族特点，自治条例和单行条例可以对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律和行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。按照《现代汉语词典》的定义，变通即为“依据不同情况，作非原则的变动”之意。相对于在港澳特别行政区停止法律实施而言，民族自治地方作出法律和行政法规的变通规定时，原有的法律原则仍然具有法律约束力。法律的“变通适用”就不应该被纳入暂停法律实施的范畴。
