论行政复议中立的理念与实践
时间：2021-04-02 08:02:00 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：行政复议的中立性不仅关系到行政相对人的切身利益，更关系到法治政府的建设，社会的稳定和谐。行政复议的中立性是行政复议决定公平、公正的重要保证，是推进依法行政，化解社会矛盾，树立政府权威，增强行政公信力的关键环节与步骤。由于行政复议制度设计本身的缺陷，行政复议的中立性备受社会各界的诟病。在依法治国全面推进的背景下，完善行政复议制度，应该以提高行政复议的中立性为重点，全面增强行政复议的公正性、效率性、经济性，充分发挥行政复议在行政纠纷解决中的主渠道作用。
关键词：行政复议；中立性；理论；实践
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）23-0092-03
作者简介：刘玉庆（1990-），男，汉族，山东临沂人，甘肃政法学院，法学硕士研究生，研究方向：宪法学、行政法学。
一、理念概述
行政复议制度是保护行政相对人合法权利免受公权力非法侵害的重要救济手段，也是行政机关内部进行自我监督与纠错的重要机制。行政复议机构是否能以独立、中立姿态作出决定，直接关系到行政复议决定是否公正和行政复议功能的有效发挥，影响着政府的公信力。现实生活中由于我国行政复议制度的不完善，正当法律程序制度的缺失，行政复议机关很难保持中立性，使得行政复议制度难以发挥出本应该具有的行政纠纷解决的主渠道作用。
追求中立是自然正义理念的核心内容之一。自然正义是英国普通法一项重要的法治理念，它从最初的规范法官的司法裁判活动，到后来逐渐拓展到行政领域，成为约束公权力正当行使的重要程序性原则。自然正义包括两项重要的原则：“（1）任何人都不得在与自己有关的案件中担任法官；（2）应听取双方之词，任何一方之词未被听取不得对其裁判”[1]，其核心目的在于追求裁判者的中立性与裁决的公正性。
坚持中立原则是正当程序原则的客观要求。正当程序原则由早期英国的自然正义理念演化而来，正当程序的核心要求是：那些利益可能受到裁判结果直接影响的人充分而富有意义地参与到裁判结果的制作过程中来，从而对裁判结论的形成施加积极有效的影响[2]。它追求的主要价值是程序的中立、理性、排他、可操作、平等参与、自治、及时终结以及公开，其中对于中立性的追求排在显要位置。根据正当程序原则，保证中立必须排除案件以外不相干因素对结果的干扰，裁决者必须抛弃自身固有的价值观点，漠视当事人实际身份的差别，严格的法定程序范围内考虑必要的道德、经济方面的事实因素，不允许抛开程序做道义和功利上的思量。它不仅要求实质的中立，更要求权力的具体运行过程中形式的中立，正如英国著名法官G·休厄特所言“正义不仅要实现，而且要以人们看得见的方式被实现”。
中立在《现代汉语词典（第五版）》中的解释是“处于对立的双方之间，不倾向于任何一方”。行政复议的中立性顾名思义，行政复议机构在处理行政争议的过程中严格遵守正当程序，不存利益，不存偏见，不偏不倚，实事求是，客观公正。由于行政复议具有着准司法性的特殊属性，其复议决定关乎行政相对人与被申请人的切身利益，因此作为行政纠纷的裁决者，必须保持中立，保证裁决结果的公正。
二、英美行政纠纷解决机制下中立性的实践
英国的行政裁判所是解决行政纠纷与争议的重要机构之一。行政裁判所简称裁判所，是指在一般法院以外，由法律规定设立用以解决行政上的争端，以及公民相互间某些和社会政策有密切联系的争端的特别裁判机构。它独立于行政机关，不受行政机关的干涉，独立中立的受理行政案件以及与行政或社会立法相关的民事案件。英国行政裁判所制度主要通过以下方式保证其中立性：（1）明确行政裁判所的性质、法律地位。根据2007《裁判所、法院和执行法》的规定，行政裁判所是英国司法体系的重要组成部分，这从性质上明确了行政裁判所的法律地位，将其排除在行政机关之外，为其中立解决行政纠纷奠定了法律基础；（2）组成人员的独立。行政裁判所的人员由法律人士与专家共同组成，“裁判所法官”和“裁判所成员”享有完全的司法权，人员的工资待遇与人事关系完全独立于行政机关，这这为裁判人员保持中立提供了重要的组织保障。（3）裁判组织与程序规则完善。为了保证行政裁判的中立，公正、独立的审理行政纠纷案件，2007年的新法不仅采取新的初审裁判所和上诉裁判所两级裁判所制度，而且设立裁判所程序委员会统一负责裁判所程序规则制定，通过新的组织结构和完善的程序运行规则，保证裁判所的中立性。（4）外部监督制度的构建。设立新的行政司法和裁判所委员会负责对整个行政司法体系的监督工作，以监督行政裁判所中立、公正、高效的处理行政纠纷。
美国的行政法法官制度起源于1946年《联邦行政程序法》，行政法法官以中立、无偏私、独立的姿态负责主持行政听证，完整的记录听证内容，解决行政争议与纠纷，扮演者“隐藏着的司法官”角色。“美国的行政法法官是行政系统内的官员。主要职责是，主持行政做出裁决之前的听证，并按听证记录作出初步裁决。就只能而言，美国行政法法官类似于我国的复议机关。”[3]由于行政法法官是政府的雇员，隶属于行政系统这必然引起人们对于其是否中立的争议，为了保证行政法法官的中立，美国联邦和各州采取了一系列的措施：统一人事管理权，将行政法法官的任命、晋升、奖惩等收归州或联邦人事管理部门负责人，某些州为了进一步防止行政权力的干涉成立了行政法法官办公室统一处理案件，该模式在各州不断发展；州行政法官的集中使用制度，某些州由行政听证机关统一雇佣行政法法官，行政法法官根据各行政机关的要求被派往主持该机关的听证，不仅提高了行政法法官的专业化水平，而且保证了行政法法官的中立性；加强对行政法法官的保护，严格免职程序和评价机制，行政法法官的免职需要经功绩保护委员会举行听证之后方可生效，且将行政法官排除于适用绩效评估的“雇员”概念之外，所属行政机关不能评估行政法官的工作绩效，同时联邦行政法法官对他们的裁判行为享有完全的豁免权；规范行政法法官行为，在实践中禁止其与任何涉及所审理案件的调查或其他人员单方面接触、咨询涉案事项；坚持回避制度，当事人认为主持听证和参与裁决的官员存在可能影响案件公正审理的理由时，可以向行政机关提出回避申请，行政法法官也可以主动回避。
