浅谈平等原则与行政机关的选择性执法
时间：2021-04-01 20:02:06 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：在行政处罚领域，选择性执法、行政处罚显失公正等侵犯公民平等权的现象并不少见。一方面，我们不能打着不平等的幌子为违法人士大开逃避法律制裁的方便之门；另一方面，行政法需要依靠平等原则作为基础性原则的拘束力来保护公民真正有可能受到损害的权益。但是在我国行政法上，平等原则还没有被明确地纳入行政法基本原则之中。平等原则在行政法上的适用将对保障行政相对人合法权益，促进行政机关依法行政具有重要意义。
关键词：平等权；选择性执法；行政法
中图分类号：DF31 文献标识码：A 文章编号：1672—2663(2011)02—0087—03
随着现代社会生活的日渐多元化、复杂化，越来越多的领域受到行政权力的指导和干涉，行政权得到了前所未有的扩展。在这种扩张的进程中，行政行为不仅要严格依据法律、法规的规定进行，还要受到法律原则、行政先例和惯例的拘束。相对于现代行政的灵活能动，成文法则显得僵硬保守，应对不足，例如在一些行政处罚行为中，执法人员可能因为资源和能力有限而使一部分人得以逃避处罚；更有一些情况中，执法人员会因为自己的主观好恶采取区别对待的执法方式。这时，受到差别对待的相对人不免会问，同样的情况，为什么处罚不同。
违法人士以别人未受惩罚而进行的抗辩是否可以成立呢?答案必然是否定的。首先，行政机关的执法活动要遵循法律法规的规定，一个违法的行为本身会影响正常的生活秩序和社会安定，是不受法律保护的，行政机关有权力也有义务将其排除。其次，无论多么完善的行政权力执行体系，都不能保证百分之百解决所有的不法行为，如果可以主张不法的平等，那么将排除行政处罚行为存在的可能性。再次，行政行为的先例，可以作为行政法的法源，在一定情境下对行政执法和行政法律的适用产生实际影响，如果允许不法的平等适用，行政机关便可以通过违法的行政先例随意排斥或变更法律法规的适用。最后，不法人士以平等原则作为抗辩理由，但就平等原则存在的目的而言，其所追求的是法律的有序运行和对公民权利的充分保护，应具有更为积极的意义。
尽管对不法平等的主张应予否认，但我们仍然需要就其所引出的平等权的问题进行反思。
一、行政法中的平等原则
“平等”一词，从其字面含义理解，指的是“身为人之价值与地位皆无差别、无特殊性”。行政法的平等原则的含义，包括行政主体对数个行政相对人实施行政裁量权时，应当相同情况相同对待，情况不同时应有合理差别。可以说，该原则对控制行政主体滥用行政权力、选择性执法，充分保障相对人的合法权利具有非常重要的意义。
“只要其系一个具有生命的个体，其即具备了人性尊严的权利主体适格，不因其身份、年龄、职业、性别、地位、阶级、党派、信仰、种族、能力而有所不同，亦不因其对于社会之贡献程度不同而异其评价。”美国学者戴维斯在其《裁量的正义》一书中有这样一个比喻：假如x和Y的情况是相同的，而行政机关要求X交税，Y却不用交税，那么与Y相比较，X显然受到了不公平的对待。或者虽然行政机关要求X和Y都必须交税，但要求X比Y交得多，X同样也受到了不公平的对待。现代行政拥有较多的裁量权，针对裁量权而运行的平等原则，便成了控制与监督行政机关的重要手段。“如果享有实施与执行法律职能的机关能够使赋予平等权利同尊重这些权利相一致，那么一个以权利平等为基础的社会秩序，在通向消灭歧视的道路上就有了长足的进步。”
平等原则进一步具体化，可以引出禁止恣意原则和自我拘束原则。
所谓行政自我拘束原则系指行政机关作出行政行为时，如无正当理由，应受其行政惯例的拘束，对于相同或同一性质的时间做出相同的处理。在发生多个同类案件时，对后案的处理，必须受到前案的拘束，对有关的行政相对人做出相同的决定，否则违反平等原则。这一原则主要是对行政主体行使行政裁量权的限制。一般而言，适用此原则应具备以下要件：(1)须有行政惯例的存在，“所谓行政惯例或行政先例是指关于行政上同一或具有同一性的事项经过长期的、一般的、继续的且反复的实行，则即可认为已成为行政上措施的通例”。因此需要有至少两个以上的同类案例，才可以形成行政惯例。(2)行政惯例本身须合法，这就要排除“不法的平等”，除此之外，对于合法的行政先例，随着时代的变化，其是否具有拘束力也要根据实际情况进行比较权衡。(3)行政机关必须享有决定余地，即该原则仅限于裁量领域，对于羁束行政行为，行政主体行为要严格受到法律法规的规范，没有自我拘束原则的适用空间。
所谓禁止恣意原则，“不仅禁止故意的恣意行为，而且禁止任何客观上违反宪法基本原则及事物本质的行为，凡是欠缺合理的、充分的实质上的理由，或者说未依照‘事物的本质’及‘实质正义’所为之行为皆为‘恣意’”。这并不是说机械地、无条件地不容有任何差别待遇，禁止恣意原则容许在一定的客观情况下合理地加以区别，但区别的范围和程度须依事物的本质而定，要与事物的本质相符。例如，行使参政权需要成熟的思维理性，因此设定年龄限制，这是合理的；但以外貌美丑作为录取公务员的条件，则显然是不符合事物本质必要性的要求的，另外行政机关作出行政决定时，故意或疏漏斟酌对当事人有利或不利的证据等，也属恣意行为。因此所谓恣意，亦可等同于欠缺适当充分的理由。
二、选择性执法中的平等权问题
选择性执法(selective enforcement)是美国法中的一个概念，从字面意思来看，选择性执法应该是指在行政执法过程中，“并不穷尽所有出现的问题，而是对其中的部分做出相应的法律行为的执法方式”。因此，又可以将选择性执法划分为两类：
1、非主观的选择性执法。这在执法过程中是不可避免的，因为一方面行政机关的能力和资源有限，要解决所有的违法问题是不现实的；另一方面，法律具有保守僵化的特点，为了保证法律的权威性和稳定性，一般都尽量避免对法律本身不断地做出修改，但同时社会问题又是千变万化纷繁复杂的，因此也不可避免地会带来非主观的选择性执法问题。
2、主观上的选择性执法。这指的是行政执法机关可以依据自身的好恶对行政相对人采取区别对待的行为。
主观选择性执法的存在很大程度上是因为某一领域缺乏有效明确的规范和标准，使执法权没有得到应有的控制，因此，可以说行政裁量权的存在为选择性执法提供了土壤。
根据法律规范对行政行为拘束的程度，可以将行政行为划分成羁束行为和裁量行为两类。羁束行为是指：其要件及内容都由法律规范具体而严格的加以规定，行政主体在处理行政事项做出裁断时，只能因循规定，不承认行政主体裁量余地的行为。相对地，自由裁量行为的要件和内容则不受法律法规的严格拘束，在这种情况下“行政机关对于做出何种决定有很大自由，可以在各种可能采取的行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动或不采取某种行
