论公民权利对行政调查权的制约
时间：2021-04-01 12:05:47 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：由于行政调查权的广泛性、多样性和程序性等特点，使得传统的、以权力制约权力的控权机制不足以对其实行有效控制，因此，有必要辅以权利制约机制。本文试图探讨通过合理配置公民的实体权利和程序权利，以实现对行政调查权全方位、多角度的有效制约。
关 键 词：实体权利；程序权利；行政调查权
中图分类号：Ｄ９２１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０４－００７７－０４
收稿日期：２０１１－１２－２３
作者简介：李燕（１９８０—），女，湖北宜城人，华南农业大学人文与法学学院讲师，厦门大学宪法与行政法学专业博士研究生，研究方向为宪法与行政法学。
基金项目：本文系广州市社会科学规划课题“住房权的宪法保障问题研究——以广州市为个案分析对象”的阶段性成果，项目编号：１１Ｂ０８。
考察近代以来各国宪法对行政权的控制，不外乎沿袭两种思路：即“以权力制约权力”和“以权利制约权力”。“以权力制约权力”作为一种控权机制，旨在通过分权，使不同权力机构之间形成相互制衡与监督，从而防止权力的滥用。①２０世纪以来，由于经济与科技的迅猛发展，社会事务、国家事务纷繁复杂，导致行政职能不断扩张，行政权力日益膨胀，“以权力控制权力”的控权机制逐渐显露出种种不足，于是，作为一种修正和补充，“以权利控制权力”日益受到肯定和拥护。在“以权利控制权力”理论看来，控权并不只意味着“以权力制约权力”，控权还意味着权利范围的合理设定和权力的正当使用。
一、“以权利制约权力”的涵义和渊源
早在几百年前，孟德斯鸠就指出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”“有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”因此，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”［１］（ｐ１５４）如何以权力制约权力？孟德斯鸠认为，必须实行分权原则，三权不仅要分离，而且要相互制约，以保障政治自由。这就是孟德斯鸠著名的“三权分立”理论。美国建国时，美国的政治思想家们接受并实践了该理论，创立了“三权分立”的政治体制。“三权分立”作为“以权力制约权力”的最有力的实现形式得到了后来很多国家的认可和效仿。
进入２０世纪以来，由于社会事务、国家事务日趋纷繁复杂，使得行政职能不断扩张，行政权不断向立法领域和司法领域渗透，出现了行政立法权和行政司法权。传统的三权分立均衡被打破，“分权仍然存在，而制权已打了折扣，宪法的原则在这里遭到了蚕食和破坏”，［２］立法权和司法权已经难以对行政权实行有效的制约；同时，在现代行政国家下，由于行政活动的复杂性和行政效率的需要，行政裁量领域大量出现，在某种意义上，“行政法被裁量术语统治着”，传统的“以权力制约权力”的控权机制在对行政裁量权的控制上也显得无能为力。
与此同时，越来越多的学者通过对权力运作的实证考察，开始认识到以权力制约权力的局限性，主张利用多种因素，从多角度来制约权力。托克维尔在《论美国的民主》一书中曾提及美国之所以能持久地保护民主，除了权力制约权力以外，公民权利是起了很大的作用的。美国著名的政治学家罗伯特·达尔也认为，民主政治的最核心因素不是权力对权力的制约，在这些因素中，发挥关键作用的是社会团体、企业和公民个人。［３］可以说，“以权利制约权力”是对“以权力制约权力”的一种补充，更是民主政治回归根本的修正。“以权利制约权力”是指在正确理解权利与权力关系的基础上，通过适当地配置权利，使权利成为制约权力滥用的重要力量。因为“权利保证法律不会引导或者允许政府去做它的道德身份之外的事情；权利保证法律能够使政府对其行为负道德责任，正如权利也保证法律能够使个人对其行为负道德责任一样。”［４］（ｐ２１）
“以权利制约权力”根源于卢梭的“人民主权”理论。卢梭以自然权利和社会契约论为理论基础，他认为，在出现私有财产以后，人们原来在自然状态下所拥有的自由、平等等自然权利便遭到了破坏和践踏，于是相约组成国家，而缔约者必须遵守契约，服从“公意”；人民的公意在国家中表现为最高权力，主权是公意的具体表现；人民是国家最高权力的来源，主权属于人民。人民的权力在政治学意义上以主权的形式表现出来，在法律意义上则具体转化为公民的权利。纵观世界各国的宪法，大都承认“国家的一切权力属于人民”，人民通过选举产生代表，由代表组成代议机关，代表人民行使权力。通过这样的途径实现“人民主权”，也明确了国家权力和人民权利的关系，即人民权利产生并制约国家权力，国家权力须服从于人民权利。正如有学者指出：“近代的民主制度则建立在人民民主的基础之上，国家机关行使权力的目的是为保障公民的权利、为了公众的福利，这是一切公共权力的本质属性。”［５］
二、以公民权利制约行政调查权的必要性
“无论在普通法国度还是在大陆法国度，贯穿于行政法的中心完全是相同的，这个主题就是对政府权力的法律控制。”［６］（ｐ４）行政权，因其执行性、主动性和直接性等特征，在整个宪政发展史中始终处于被规制的重心，以至于美国学者伯恩斯感慨：“它是如此危险，致使我们不愿只靠投票箱来防止官吏变成暴君。”［７］（ｐ１８９）
行政调查权作为行政机关获取信息、取得做出行政决定证据的一项重要行政权力，几乎为所有行政机关所享有，因为“行政机关如果不掌握必要的信息就不能进行任何有效果的活动，特别是在高度工业化和信息化的现代社会中，行政效率在很大程度上依赖于迅速和准确的调查。”［８］（ｐ３２５－３２６）通过调查获取相关的信息，为行政机关依法行政，作出正确的行政决定提供了保障。但由于行政调查权具有广泛性、多样性和程序性等特点，目前，在我国，行政调查权并没有得到有效的规制。
⒈行政调查权具有广泛性的特点。行政调查权几乎是所有行政机关都必备的一项经常性权力。“情报是燃料，没有它行政机器就无法发动。”［９］（ｐ８２）在现代社会，取得信息是行政机关实施行政管理的第一步。“行政机关不论是制定法规，进行裁决，拟定计划，批准许可，提供援助，查明某一法律执行情况，确定某一法律是否适用于某人或某事，确定收费标准，纳税金额，发现行政上的弊端，拟定行政上的改革等，不论所采取的行为的性质属于制定普遍性的规则，或属于作出具体性的处理，都需要调查。”［１０］（ｐ３２５）从这个意义上讲，行政调查构成了所有行政机关实施行政管理的必经阶段。正因为如此，各国行政立法都允许行政机关拥有广泛的行政调查权，而且由于行政调查的具体目的、对象和环境各不相同，行政机关在行使行政调查权时通常拥有较大的自由裁量权。
⒉行政调查权呈现多样性的特点。作为行政机关经常行使的一项权力，行政调查权的种类也是极其复杂多样的，有作为其他行政行为前置程序而行使的行政调查权，也有纯粹意义上的行政调查权。我国台湾学者曾尝试对行政调查类型进行分层界定，认为行政调查可以分为：最广义的、广义的、狭义的、最狭义的和最最狭义的等五个层次。［１１］（ｐ７３０－７３４）而且在不同类型的行政调查中，行政调查权的强制程度也不同。在有些调查中，行政调查权的实施纯粹依赖行政相对人的协助和同意，如果行政相对人不同意，则不能进行调查；在有些调查中，如果行政相对人不配合，行政机关可以科以罚则来担保调查权的实施，一般无强制实施调查的权力，只有当出现紧迫情况时，行政机关方可运用强制性权力进行调查。
