刍议我国单用途商业预付卡资金监管制度之完善
时间：2021-03-08 12:02:45 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：自2012年11月1日起施行的《单用途商业预付卡管理办法（试行）》确立了我国单用途预付卡的资金存管制度。以往由发卡机构自由自配的预收资金将按照规定的比例交由商业银行存管。预付卡资金存管制度，与备案制度一起构成我国预付卡监管的主要制度设计。然而，由于存管资金根本上源于持卡者，且存管比例不宜过高，因此持卡者资金安全仍得不到有效保障。我国可尝试建立预付卡资金保险制度，转移资金风险，保护持卡者合法利益。
关键词：单用途商业预付卡；资金存管制度；资金保险制度
一、我国单用途商业预付卡资金存管制度分析
商务部《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（以下简称"《管理办法》"）第26条要求规模发卡企业、集团发卡企业和品牌发卡企业三类主体实行资金存管制度。具体而言，发卡企业应首先确定一个商业银行作为存管银行，同时开设一个银行账户作为资金存管账户，并与存管银行签订资金存管协议。按照《管理办法》第26条的规定，规模发卡企业、集团发卡企业和品牌发卡企业交由银行存管的资金比例分别为上一季度预收资金余额的20%、30%和40%。此外，《管理办法》还规定了存管资金冲抵措施，允许发卡企业以使用担保预收资金的保证保险、银行保函等方式冲抵全部或部分存管资金，从而最大程度降低企业经营负担。
（一）存管金额申报层面
为保障预收资金的安全，限制发机构蓄意积聚资金，《管理办法》要求单用途预付卡发卡企业按照规定的比例将预收资金交由商业银行存管，并应与银行签订资金存管协议，接受存管银行的监督。然而，"预付资金的数额是根据发卡企业预收资金的额度来计算的，而预收资金的数额是由企业向有关机构的申报而得来的，这其中不排除企业会有虚假申报的现象发生。"[1]一旦发卡企业虚假申报预收金额，并最终携款潜逃，持卡者的合法权益仍无法得到有效保护。对此，一方面预付卡存管资金监管部门应加强预收资金数额的核实工作，另一方面我们应寻求除资金存管制度之外的其他制度设计，加强对预收资金的安全监管。如采取保证金与资金存管相结合的方法，要求发卡企业在向相关机构进行预付卡发行备案后，缴存一部分资金存放于保证金账户，再根据《管理办法》的相关规定缴存一定比例的存管资金。
（二）存管金额监管层面
根据《管理办法》第27条的规定，存管银行对发卡企业资金存管比例进行监督，对超额调用存管资金的指令予以拒绝，并按照备案机关要求提供发卡企业资金存缴情况。由此可见，该办法将存管资金的监督管理之责交由进行商业运作的存管银行，并且监督的事项也只是资金存管比例，并不涉及该存管资金的使用。预收资金数额的核实工作、存管资金是否可以进行投资、投资范围是否有限制等问题都缺乏进一步地规定。此外，商业银行具有营利性特征，其作为存管资金的监督者之合理性值得商榷。由于单用途商业预付卡的监管包括对发卡企业的监管、对存管资金的监管、对预付卡发行与服务的监管等多个环节，有学者认为，应当建立一个由银行业监管部门、工商部门、税务部门以及财会主管部门等多部门组成的综合监管主体，对预付型消费卡实行综合监管。[2]
二、对国外单用途商业预付卡预收资金安全监管模式的分析
对发卡机构来说，商业预付卡的发行能够提前回笼资金，降低资金占压的风险，起到促销和巩固客户群的作用。然而，如果发卡机构预收资金的占有、使用得不到有效地监督管理，尤其是那些发行数量和发行总额巨大的发卡机构，一旦因经营不善或资金情况出现问题，广大持卡者将直接面临权益受侵害的风险。目前国外对单用途预付卡预收资金的安全监管模式主要有两种：一是存管制度，即发卡机构设立银行存管专户，根据存管协议把预收资金交存一个指定的银行账户进行信托管理；二是保证金制度，即发卡机构根据监管部门的要求，在预收估算和历史数据的基础上，按期向监管部门缴纳保证金的制度，以防止沉淀资金被挪用的风险。[3]
（一）预收资金存管制度模式
实行预付资金存管制度模式的国家以新加坡为代表。新加坡金融管理局作为金融监管机构，根据《支付系统监督法》制定了《储值工具指引》（以下简称"《指引》"）。《指引》规定预付卡发行机构应将预收资金存放在与其运营资金管理银行不同的银行，或存放在持卡人信托基金账户里。在资金存款制度中，存款银行负责保管存管资金，确保资金安全且独立于存款银行的自有资金。
实行预收资金存管制度能够保障预付资金不被预付卡发行机构非法挪用。该制度也确保发卡机构的支付行为符合商业企业的营业惯例，并防范预收资金滥用行为。此外，该制度能够方便商业企业使用银行支付结算系统的规模效应，降低支付交易成本，提高资金流转效率。同时，资金托管可以充分利用银行作为专营资金机构的专业化优势和相关资源，使预收资金在一定限度内从事低风险或无风险投资（如大额存款、协议存款、购买国债、保本理财等），在覆盖预付卡业务运行成本的同时合理合法地取得收益。[4]
（二）预收资金保证金制度模式
日本是实行预付资金保证金制度国家的典型代表。由于日本工商业发达，"预付式证卡"在日本的工商行业发行和使用十分普遍。在日本，预付卡是预付票证的一种，在服务业、百货业中发行和使用情况非常普遍。根据日本《预付票证规制法》的规定，预付票证是指采用书面或电子方式记载有金额或者物品数量的票、证和卡。
为减少预付消费风险，保障预付式证票所示债权的实现，日本法律特设保证金供托制度。保证金供托制度要求预付票证发行机构按法律规定，在所发行预付票证的未使用余额超过法定金额（一般为1000万日元）时，在2个月内将相当于该未使用余额的二分之一以上的金额作为发行保证金委托距离主营业场所最近的托管机构（金融机构）保管。[4]日语称该托管机构为"共托所"，一般为辖区内的法务局，此外，在保证金清偿顺序上，票证所有者的与预付票证有关债权在发行保证金范围内先于其他债权人。
