政府主导型生态建设的地方实践:生态建设规划

　　 摘 要：中国生态建设工作带有鲜明的自上而下的“政府主导型”色彩。在生态建设的实践中，地方政府是集“代理型政权经营者”和“谋利型政权经营者”双重角色于一身的行动者。而地方政府权力运作的结构背景――压力型体制与非程式化的乡土社会――也决定了地方政府可以通过正式的官僚体制制度实现对下级政府的动员，但是又必须通过某些非正式的策略来完成任务以应对上级检查。
　　 关键词：生态建设；政策实施；压力型体制；权力运作；地方政府实践
　　 中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：10
　　 一、 问题的提出及研究方法
　　 1.文献回顾及问题的提出。对地方政府角色与行为的研究一直是中国学术界研究的热点，学者们先后提出了“地方法团主义”、“地方政府即厂商”、“地方性市场主义”、“村镇政府即公司”以及“政权经营者”等观点。[1]这些概念都反映了改革后由于国家权力在地方的回撤以及地方自主性增强，地方政府角色发生转变的客观事实。杨善华、 苏红（ 杨善华、苏红，2002）在分析了在张静提出的 “政权经营者”概念的基础上进一步区分了 “代理型政权经营者” 和 “谋利性政权经营者” 两个概念 ,认为在市场转型过程中乡镇政权的角色从 “代理型政权经营者” 转向 “谋利型政权经营者”。[2]回顾国内外研究文献，不难发现国内外学者多是在“国家―社会”理论框架中来理解中国的乡村治理，研究视野往往局限在乡（镇）和村的互动上，将乡镇政府看作国家政权的代表，将村民自治看作市民社会的象征。他们关注的是20世纪以来轰轰烈烈的国家政权建设运动对传统乡村社会的冲击以及乡村社会面对外部冲击的自我调适。但是这种简单地将国家和村落社区置于两极的两分法常常会遮蔽了许多乡村社会中的真实图景，而且这种两分法也没有看到，在现代化过程中国家政权内部不是铁板一块，在国家科层制内部也分化出许多不同的利益集团，这些不同级别的政府代表着中央和地方不同的利益诉求。
　　 另外，还有一部分学者探讨了乡镇政府的权力运作逻辑，例如孙立平(孙立平、郭于华,2000)通过对华北一个村庄定购粮收购过程的分析提出了 “正式权力非正式运作”。 [3]吴毅( 2007)通过对一个小镇政府“擂”和“媒”等权力运作技术的展示，再次鲜活地呈示了基层干部与农民互动时的“正式权力的非正式运作”。[4]这些研究都是通过选取一些典型的事件，在对事件的动态还原中来分析基层政府在乡村社会中权力运作的策略和技术。但是这些研究却未对权力“非正式运作”的结构性背景进行深入考察。而且研究者的研究旨趣和关怀不同决定了所选取的事件不同，在不同的事件中地方政府的行动逻辑也必然会有差别。研究事件、研究对象的不同必然也会造成研究者最终的结论会有差别。大部分的研究者都是将目光集中在“收税”、“计划生育”、“招商引资”等地方政府的硬任务中，却很少关注类似“退耕还林”、“文化建设”的软任务。在这些由政府主导的软任务中，地方政府又有着怎样的行动逻辑既有的研究或者没有关注到，或者只是粗略地谈及。
　　 有学者认为我国生态建设具有很强的政府行为色彩，“危机应对”与“政府直控”构成了我国“政府动员型环境政策”的核心特点。[5]本研究即试图以退耕还林这一具体政策在农村地区的实施过程为轴线，来探讨在中国目前的政治结构和乡村社会结构中地方政府所扮演的角色以及他们的行动逻辑，以此来达到对国家政策实施过程的真实理解。
　　 2.研究方法与田野概况。本研究采用的方法在较广泛的意义上属于实证研究, 而采用的方法主要是参与式观察。由于调查时间的限制，笔者并没有亲身经历退耕还林的全过程，但笔者于2010年11月，2011年3、6、7月在X县A乡进行了直接观察，可以说亲历了退耕还林实施的部分阶段。同时,本研究属于个案研究,也许通过个案研究得出的结论无法在中国农村复杂的情况中得到普遍印证，然而本研究也没有试图得出一个能推论到全国的结论，只是希望能够为我们更好地理解生态建设实施的真实情况做出一点努力。
　　 X县地处陕西省东南部，在行政区划上属于安康市，位于汉江上游。地形以山地为主，水资源丰富，有“八山半水分半田”之称，经济以农业为主。全县辖46个乡镇，810个行政村，总人口93.93万人，其中农业人口73万人，耕地面积173万亩，其中25度以上坡耕地93.2万亩。2009年全县国民生产总值31.6亿元，人均产值3346元，工农业总产值268906万元，全年地方财政收入10771万元，经济发展水平在陕西省排名较靠后。X县从1999年开始试点退耕还林，截止到2009年，全县共完成工程造林48.99万亩，其中退耕造林23.67万亩。退耕还林工程涉及该县45个乡（镇），580个行政村，10万户，36.7万人。
　　 二、压力型体制下地方政府的实践
　　 荣敬本(荣敬本等,1998)在总结当前农村政治体制和行政体制特点的基础上提出了“压力型体制”概念，认为随着改革开放放权让利的实施,国家管理体制开始从传统计划体制下的集中动员型向分权压力型转变, 具体表现为分层化的政治承包制, 在这种压力型体制中, 任务和要求被分解成为一个个具体的目标,自上往下一层一层地分配给各下级政权组织与部门。[6]压力型体制是地方政府实践活动的重要结构背景，以下笔者将详细说明在这样的结构背景中地方政府是如何实施退耕还林政策的。
　　 1.落实任务的策略：目标责任制。在压力型体制中，地方政府也将中央的各种任务区分为“硬任务”与“软任务”来对待，对于起一票否决作用的“硬任务”，地方政府往往竭尽全力不惜一切代价完成，而对于“软任务”则是选择性的执行，软任务更像是一个政治口号。但是，正如申端锋( 申端锋，2007)所指出的“在税费改革以后，地方政府，尤其是基层乡镇政府，既没有成为服务型组织, 也不是无所事事, 而是在实践中对自身职能重新进行了定位,将原来的软指标当成硬指标来搞，也就是将软指标硬化”。 [7]
　　 在税费改革以前，X县的乡镇政府和全国大多数乡镇一样是将“刮宫引产, 催粮要款”这样的硬指标作为政府的主要职责。但是在2005年以后，随着安康市“生态立市”发展战略的确立，生态建设开始被提到地方政府议事日程，由原来的软指标变成了“中心任务”。为了确保X县退耕还林工程的顺利实施，X县政府成立了由主管林业工作的副县长任组长，林业、财政、计划、审计、监察等部门为成员的林业重点工程领导小组和退耕还林办公室，由林业局副局长任退耕还林办公室主任，由各乡镇党政一把手直接负责的组织机构。每年三月，X县政府要召开全县林业工作会议，总结上一年度工作完成情况并对当年的工作进行安排，笔者在调研中参加了2011年的会议。在这次会议上，县林业局局长在作动员讲话时强调：“退耕还林工程是国家实施西部大开发、治理生态环境、建设山川秀美的一项重大措施，是切实解决农民要经济效益和国家要生态效益的有效途径，各级乡镇党委、政府一定要从讲政治的高度来认识和对待退耕还林工作，坚决把这项功在当代、利在千秋的事业抓紧抓好。”县林业局局长将退耕还林工作“政治化”的过程更像是在编织一个政治口号,但即便如此, 它还是具有威慑力和动员力,因为在中国的政治体制中,一旦事件上升到政治任务的高度就变成了一个不计成本、不讲代价、必须完成的工作,没有任何讨价还价的余地。
　　 除了以这种带有强烈政治色彩的话语来动员干部以外，X县还与各乡镇签订了目标责任书。对于这种目标管理责任制学术界也存在很多争议，王汉生等学者认为它是“在当代国家正式权威体制的基础上创生出的一种实践性的制度形式”。[8]在实践中 ,目标管理责任制是以指标体系为核心 ,以责任体系为基础 ,以考核体系为动力 ,它在权威体系内部以及国家与社会之间构建出一整套以“责任―利益连带”为主要特征的制度性联结关系。具体而言，每年，国家会将当年的退耕还林指标下达到各省，再由省上根据全省的情况分配到各市，然后由市退耕还林办公室编制全市的退耕还林计划并将指标下达到各县退耕办，同时县退耕办与市林业局签订退耕还林任务书，县林业局局长为第一责任人，退耕办主任为直接责任者，任务完成情况列入当年的年度工作考核。然后由县林业局退耕办再与乡镇林业所签订目标责任书。
　　 在县政府的动员和任务压力下，A乡对于退耕还林工程也表现出了很高的政治热情。A乡乡长在县里开完林业工作会议回到乡镇后，立刻组织乡镇党政领导干部开会，并公开表达了他的态度。
　　 从以上的分析可以看出，虽然改革开放以来，中央对地方政府的控制比计划经济时期有所减弱，但是通过目标管理责任制以及任务的层层分解，中央对于地方政府依然保持着强大的动员力。特别是税费改革后，地方政府通过对自身角色的再界定，将原本不重视的软指标硬化，退耕还林工程就这样进入到了地方政府的“中心任务”中。而地方政府对于退耕还林所表现的热情，一方面是行政压力的结果，另一方面与地方政府的自身利益有关。这种利益不仅仅是地方政府官员的政治前途，还有退耕还林所涉及的国家补助和上级政府的财政支持。
　　 2.通过检查验收的策略。在压力型体制与目标管理责任制下, 自上而下的目标责任制确定的利益关联使得上级总是更为关注政策实施的结果,于是检查就成为对下级工作进行监督、确保工程顺利完成的重要手段。
　　 在整个退耕还林工作中，检查验收也是重要的一环，它不仅关系着地方政府这一年的工作成绩，而且直接关系着下一年的退耕指标和补助的兑现。2008年国家开始对退耕还林工程进行阶段检查验收，按照《陕西省退耕还林检查验收暂行办法》规定，检查由地市县联合自查上报，省上抽查验收。为了确保此次检查验收通过，X县出台了《关于当前退耕还林工作的紧急通知》，通知中要求“各乡镇、办事处要立即组织人力到各村对已退耕地块进行一次全面检查，6月中旬县上将组织检查组到各乡镇办进行复查，在复查中若发现有没有完成任务、没有按作业设计退耕还林、还林不退耕等情况的，一是立即收回退耕还林兑现卡，取消全乡面积另作安排；二是责令乡镇办一次性追回两次栽植的苗木款和已兑现的粮食和管护费。”
　　 对于当时的检查过程，陪同上级检查的县林业局干部L的说法是：接到上级检查验收通知后，县林业局首先召开了会议，在这次会议上林业局领导对检查验收工作做了明确的指示和安排，就是要求大家要高度重视，务必要通过这次检查，当时L被分到A乡进行检查。对于检查工作，L是这样说的，“对于这种国家的检查验收，县上肯定是非常重视的，不能出一点问题，所以自查就是非常有必要的，我们首先要心里有底，上面来检查的时候才能把人家带到可以检查的地方。”上级来检查前的这场自查活动，就是地方政府的摸“底”，“自己的家底一定要清楚。”“乡上也不容易，现在农民都不好说话，你跟他讲退耕还林政策，他就听到国家有补助，树栽了不管护，（树）都死了不关他的事，他关心的是自己的补助,补助没拿到就要上访。”“但是国家又要来检查，我们不想点办法这事情没办法（弄）。”L所说的“办法”就是一方面要求乡上一定要把重要区域的工作做好，另一方面就是所谓的要“好好招待”。L说县上给乡镇开会时说这次国家来检查的招待费用由各乡镇先垫，最后再到县里报销。但是事实上在中央检查组来之前各乡镇都先从县财政上预支了一部分财政经费，名义上这部分经费是用于购买补植树苗和招待上级检查，至于这部分经费实际用于什么地方以及实际用了多少，笔者无处了解。
　　 从科层制的设计来看，县政府作为乡镇的直接领导，对乡镇工作具有指导和监督的职责，对于乡镇政府在政策实施中的错误做法必须予以纠正，确保中央政策的贯彻落实。从县政府的实际做法来看，在面对中央的检查时，县与乡镇的目标是一致的，对于乡镇在退耕还林中存在的问题，县林业局是了如指掌的，但是为了能顺利通过检查，县政府往往对下面的做法采取默认的态度，甚至有时候是一种鼓励的态度。在面对更高一层权力时，地方各级政府都会从自身利益出发，达成“共识”，这样的“共识”是县政府和乡镇政府都心知肚明的，甚至县政府出于“体谅”下级的考虑，会给予一定的支持。
　　 三、运作于乡土社会中的地方政府
　　 费孝通先生（费孝通，2006）在对传统中国政治进行分析时提出了“双轨政治”的概念，他认为在传统社会中存在着自上而下的皇权统治和自下而上的绅权统治，县以上是通过正式的官僚机构来实现政治整合，县以下则是通过乡绅利用私人关系来实现社会整合。[9]新中国成立后的一系列运动，虽然让传统社会中的士绅一层彻底消失，但是乡土社会中的非正式逻辑却有着强大的生命力。孙立平对于“正式权力的非正式运作”是这样解释的:“在正式行政权力的行使过程中, 基层政府官员对正式权力之外的本土性资源巧妙地利用, 即将社会中的非正式因素大量地运用于正式权力的行使过程之中, 从而使国家的意志能够在农村中得到贯彻执行。”也就是说,“非正式运作”主要体现在乡镇权力借用了与国家正式制度相对立的民间社会中的行为策略与方式。
　　 退耕还林政策的实施和落实，离不开县、乡、村和村民的在场。正如戈夫曼所说“整个社会就是一个舞台，所有人不过是这舞台上的演员”,而这场演出的场域就是农村这样一个充满着非正式逻辑的舞台，要想把这场戏演好，就必须熟知这些非正式的逻辑并且遵从这些逻辑。笔者在调查退耕还林时常听乡干部说这样一句话：“跟农民打交道就是一门学问，不懂这门学问，就可能出事，酿成乱子。”在回顾这方面的事例时，A乡的乡长说：“我们各个乡镇上都在总结教训。特别是现在国家非常重视农民问题，我们许多乡镇干部做工作时对农民只有哄着、劝着，不能逼，逼急了容易出事情，现在不是讲嘛，建设和谐社会，稳定最重要。”虽然县上可以用科层制的行政命令手段和目标责任书来动员乡镇完成任务，但是，对于农民、对于村干部却没有这种科层制的压力，而且退耕还林本来就是采取农民自愿的方式，乡干部要动员农民就必须采用一些非正式的方式，比如说在宣传时，要注重讲退耕还林对农民自身能带来什么样的经济利益，在确定退耕还林的树种时要选择能带来经济效益的经济林，在一定程度上还要给农民开“政策口子”，允许他们在退耕地里套种粮食作物。在农民看来，这种“政策口子”是给自己退耕的补偿，是正当合理的。一旦政府出尔反尔，把这“口子”收了，农民就觉得“不公平”。既然上面不“通情达理”，自己又没有别的办法，其结果往往会出现剧烈冲突。
　　 笔者2010年3月到A乡调查时，乡政府恰好接到县上领导准备来检查退耕还林工作的通知。为了迎接县上的检查，乡上决定先做一次自查，笔者随同副乡长W到某村进行检查。到村里后，W先和村长沟通了一下，内容主要是说县上这次检查能否通过关系到今年退耕还林补贴的兑现，不能因为一点小问题导致检查通不过，补贴兑现不了， 这对本村农民都是损失，对缺树、死树的地方尽快补上，要有什么困难就提出来，一起想办法解决。随后，村长陪着我们到退耕还林的山上去看，在几处地势稍平的退耕地里种着油菜等作物，一些去年种的桑树和油茶树已经死了，还有一条原本在设计中的沟里没有种树，W没有说话，只问了一下是属于谁家的地。之后村长请我们到他家里去坐坐，W开始与村长闲聊，快走的时候，W说：“老哥你当村长这两年，咱村里什么工作都走在前面，你这么支持我们工作，乡长跟我都非常谢谢你，这一回你肯定也不会让我们为难的，那几户我就不去了，你回头跟他们吱（说）一声。”W后来跟我说：“县上来检查也很少亲自去看，更何况那几处问题也不是很严重，没必要太较真了，下面什么样县上也知道一二。”在W看来，以后还有许多工作需要村长配合，没有必要因为这点问题与村长不合。
　　 在村民选举制度日益健全的今天，乡上对村干部再也不能像以前那样直接任命，从而对村干部具有很强的控制力。但是农村许多工作的开展乡上都不得不依靠村干部的配合，乡领导不能像对待乡镇干部那样用科层制的行政动员手段，只能依靠乡土社会的逻辑，就是相互给面子。在这样的逻辑中，乡干部不再把自己定义为国家的干部，自己是在执行公务，而是称呼对方为“老哥”，“老哥”是在帮“小弟”一个忙，“老哥”也不应该让“小弟”为难，“小弟”他日也会给“老哥”帮忙，这样就把公事变成了私事。利用私人的交情让对方碍于面子不得不配合，而对未来的预期也让乡镇干部对工作不会过分要求，有些事要就不能太较真，要“睁一只眼闭一只眼”。这样的逻辑是乡土社会中“隐藏的文本”，要想顺利把工作完成就必须熟知这些“隐藏的文本”。
　　 四、地方政府在“退耕还林”中的双重角色
　　 如前所述，杨善华、 苏红认为在市场转型过程中乡镇政权的角色从 “代理型政权经营者” 转向 “谋利型政权经营者”。但是，在这种政府主导型的生态建设实践中，我们发现地方政府是集“代理型政权经营者”和“谋利型政权经营者”双重角色合一的行动者。一方面作为国家行政序列中的一层，地方政府是国家权力的代理人，必须与中央保持高度一致，“保护生态环境”是退耕还林政策在中央层面上的合法性基础，地方政府无论在汇报工作还是在出台政策时，首先要表明的就是退耕还林的生态效益。这时, 我们可以说地方政府的角色是“代理型政权经营者”。但是另一方面，作为地方经济主导者的地方政府还是经营地方发展的主角，地方政府又有着自己的“发展焦虑”，只有将中央的生态话语纳入地方的发展话语和农民“脱贫致富”的要求中，将生态建设与经济发展结合起来才能调动起地方政府工作人员的积极性。而国家每年对退耕还林工程的投资或许也是地方政府积极行动的另一个原因。“生态建设”已经成为地方政府发展经济谋求自身利益的外衣，为地方政府参与市场、发展绿色产业提供了合法性基础。这样一来, 地方政府就顺理成章的将国家生态保护赋予的干预地方社区的权力转化为经营地方发展的权力。这时, 我们注意到地方政府又是“谋利型政权经营者”。
　　 至于地方政府的实践逻辑，笔者认为应当回到地方政府所处的场域中来理解，地方政府必须同时面对自上而下的压力型体制与自下而上的非程式化乡村社会。从制度设计来看,地方政府是国家科层体制的组成部分,处于荣敬本所概括的“压力型体制”之中，上级布置的任务没有商量的余地，必须完成。但是县级政府又会通过对中央的政策进行再界定，使中央的政策更符合地方的利益，使工作在实际中能更加顺利的开展。当更高一层的权力来检查工作时，县级又会理解乡级的困难，对乡政府的某些行为又会采取默认甚至是鼓励的态度，他们的目的是一致的，要“同心协力”通过检查。同时，地方政府退耕还林的实践场域又是一个充满了非正式逻辑的乡土社会。这种乡土社会有自己“隐藏的文本”，所以乡政府为了给农民退耕补偿，必须给他们开“政策口子”，否则农民就会觉得对自己不公平。而在乡镇干部要求村干部给予配合时，面子关系也发挥了很大的作用。乡镇干部正是利用这些非正式的逻辑，实现了正式权力的非正式运作。
　　参考文献：
　　[1]丘海雄，徐建牛.市场转型过程中地方政府角色研究述评[J].社会学研究,2004,(4).
　　[2]杨善华,苏红.从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”[J].社会学研究,2002,（1）.
　　[3]孙立平,郭于华.“软硬兼施”：非正式权力正式运作的过程分析――华北B镇定购粮收购的个案研究［C］∥.清华社会学评论（特辑），厦门:鹭江出版社.
　　[4]吴毅.小镇喧嚣[M].北京:三联书店，2007.
　　[5]夏光.环境政策创新: 环境政策的经济分析[M].北京:中国环境科学出版社, 2000:113-129.
　　[6]荣敬本.从压力型体制向民主合作体制的转变――县乡两级政治体制改革M].北京:中央编译出版社.1998
　　[7]申端锋.软指标的硬指标化:关于税改后乡村组织职能转变的一个解释框架[J].甘肃社会科学，2007,(2).
　　[8]王汉生,王一鸽. 目标管理责任制:农村基层政权的实践逻辑[J]. 社会学研究,2009,(2).
　　[9]费孝通.乡土中国[M].上海：上海人民出版社,2006.
　　[责任编辑:宇 辉]

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