[城市基础设施特许经营管理投资回报机制研究] 城市基础设施特许经营评价方案
时间：2019-05-06 03:17:23 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
中图分类号：F127 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2012）06-000-02 摘 要 特许经营项目的投资回报机制是特许经营中的核心问题。合理的投资回报机制应体现合理的投资回报水平、利益共享和风险共担的原则，以及激励降低成本和提高服务质量。而影响投资回报的因素为定调价机制、公共产品或服务的需求量、企业成本及成本核定、服务标准和质量要求等方面的内容。
关键词 基础设施 设施经营 投资回报
特许经营项目的投资回报机制涉及政府、企业、消费者等各方利益，较为复杂，是特许经营中的核心问题。通过研究国内外案例发现，特许经营项目出现各种问题甚至失败，大多是因为投资回报机制尚未理顺。能否建立一个合理、可持续的投资回报机制，在很大程度上决定了特许经营项目的成败。
一、投资回报机制的内涵
特许经营的投资回报机制是指获得特许经营权的投资者为实现合理投资回报，通过竞争性谈判等方式，与特许权的授予方约定投资回报取得的方式、水平和保障机制，以及解决相关问题的原则和方法。具体而言，投资回报机制应包含以下内容：一是投资回报率的约定，如采取固定投资回报率、浮动投资回报率或是一定规则约束下不设投资回报率的自负盈亏方式。二是投资回报取得方式的约定，如约定通过用户付费、政府补贴、授予相关开发权益等中的一种或多种。三是投资回报率各影响因素的约定，如对价格水平、服务标准、特许经营期限、风险分担和收益均衡原则等方面进行约定。
二、建立合理投资回报机制应考虑的因素
根据相关理论及国内外特许经营项目成功经验和失败的教训，建立合理的投资回报机制应该考虑以下因素。
（一）体现合理的投资回报水平
竞争性谈判的过程中，作为特许权授予方的政府部门，它希望选择投资回报要求低、承担风险较多、服务质量较高的项目公司。而投资者则希望在一定的服务质量要求下，获得更高的投资回报，承担较少的风险。双方都要在投资回报和服务质量方面进行权衡，最终达成协议，形成权利义务的相关约定，其中也包含投资回报要求。双方在考虑投资回报时都要参考一些因素，既有共性的，也有个性的。双方共同考虑的因素：①行业平均利润率。行业平均利润率是综合了行业特性、行业经营风险水平之后形成的一个综合指标。②银行存贷款利率水平。银行利率体现了资金使用的最低机会成本。政府考虑的因素：①政府自己经营该项目的成本。特许经营的目的之一是提高经营效率，要么在提供相同服务或产品时，特许经营的投资回报要小于实施特许经营带来的成本节约，要么在同样支付水平时特许经营能提供更好的服务或产品；②政府的资金压力。当政府具有较大的资金压力时，需要快速的获取基础设施的建设资金，为了吸引投资，需要适当提高特许经营的投资回报。在资金充裕时，重点在于引进技术好、效率高的公司进行管理，目的不在于吸引投资，最终确定的收益率也会较低。企业考虑的因素：①机会成本。拥有技术和管理经验的投资者对于投资回报率的要求会比较高，体现了它较高的投资机会成本。②投资战略选择。例如大型跨国公司了为获取中国基础设施领域的巨大市场，在进入初期从战略发展的考虑，可以允许较低的投资回报率甚至亏损。
（二）体现利益共享、风险共担的原则
特许经营双方在各项约定中应按利益共享、风险共担的原则对风险（和收益）进行合理的分摊（享）。风险水平的有效控制，事先在协议中明确各方的责任，能够增强投资回报的稳定性，从而增加项目对社会资本的吸引力，也能保证政府损失的最小化。在投资回报机制中，应有针对性地制订出预防风险的方案，在保证政府、投资方和公众三方利益的前提下尽可能制定清晰、详尽的条款。
（三）激励降低成本和提高服务质量
合理的投资回报机制，使项目公司以自身认为更有利的方式对特定的刺激作出反应，在追求自身经济利益最大化的同时，提供高质量的公共基础设施服务。第一，要适当允许特许经营企业保留降本增效所得收益。英国水务通过最高限价法监管价格，在一个调价周期内，企业在确保服务质量和水平的前提下，可以获得降本增效带来的收益。再次调价时，政府会考虑适当调低价格，促进企业继续降低成本。第二，建立公平、合理的绩效考核和评价机制。投资回报率应建立在公平合理的绩效考核和评价机制上，政府可以依据绩效考核和评价指标确定企业是否合格、是否续约、是否给予奖励。
三、投资回报率约定的方式
投资回报率约定的方式包括固定投资回报率、浮动投资回报率和一定规则约束下的自负盈亏回报方式。
（一）固定投资回报率
指政府按照投资者的投资数额承诺固定的投资回报率。如1991年菲律宾BOT电厂项目和1996年广西来宾电厂项目。这一模式企业经营风险几乎为零，对社会资本具有巨大吸引力，但会促使企业无限制地扩张规模和成本，并且由于所有的风险由政府承担，违背了利益共享、风险共担的原则，有可能会给政府和居民带来超额的负担。
（二）浮动投资回报率
指政府与项目投资者通过谈判确定投资回报率的上下限，经营收入超过回报率上限部分归政府所有，低于回报率下限时由政府补贴或提高收费标准，在投资率上下限之间的经营收入归项目公司所有。浮动式投资回报率在一定程度上克服了固定投资回报率的一些缺陷，增强了企业经营管理等方面的积极性，有利于提高基础设施的运营效益，但仍然给予了投资者一个固定投资回报率的基数，无法控制特许经营项目扩张投资的冲动，对成本的控制缺乏约束力。
（三）一定规则约束下的自负盈亏回报方式
一定规则约束下的自负盈亏回报模式是当前的主流模式，具有更大的灵活性，通过相关规则的合理设计能够实现公众、企业和政府之间利益的平衡，体现平等互利、利益共享、风险共担的要求，能够激励和约束企业经营行为，是特许经营的相关理论和实践不断发展的产物，目前绝大多数特许经营项目都采用此方式。在这一方式中，政府和各项目公司通过竞争谈判等方式，就合同中影响投资回报的各类因素进行约定，在此基础之上，形成一个预期的，政府和企业都能接受的合理的投资回报率水平。实际运行过程中，当涉及到的相关边界条件发生改变时，应按照风险合理分摊的原则，进行调整或采取相应的措施，并且在合同中予以明确。如1991年的英国Skye Bridge项目，政府部门（英格兰发展部）和项目公司（Skye Bridge Ltd.），在协议中对建设方案、收费标准、经营期限，及其它的相互责任与义务等进行了约定，在对这些事项约定的同时也形成了该项目的投资回报预期。我国近年来的特许经营项目也是如此，不再对投资回报进行承诺，只是约定影响投资回报的各项影响因素，如某处理厂项目，通过协议双方约定处理水量、处理标准、项目维护计划、期满后的状态、服务费标准等权利与义务关系，间接形成企业的预期投资回报率，而协议前的竞争和谈判，也就是不断确定相关因素，进而确定预期投资回报率的过程。 四、影响投资回报的因素
作为主流的一定规则约束下的自负盈亏回报模式，需要就影响投资回报的各项因素一一约定，因此有必要进一步分析投资回报的各类影响因素。
（一）定调价机制
通过价格方案向消费者收费既是取得特许经营项目投资回报的重要方式之一，又是影响投资回报最直接的因素。定价调价是否顺畅直接影响回报的获取。如英、法、美等发达国家，已根据行业特性，建立了较为完善，能够激励企业降低成本和提高服务质量的定调价机制，在协议中约定之后，能够根据情况的变化即时调整，这在很大程度上保证了特许经营项目投资回报的取得。不同的定价调价机制会对投资回报机制产生不同影响。如面向公众的价格需要考虑更多因素，多数情况下，价格不能完全弥补成本，需要采用多种投资回报取得方式，而面向政府或企业的价格往往只需要价格这一单一投资回报取得方式。
（二）公共产品或服务的需求量
公共产品或服务的需求量，包括高速公路的通行量、生活垃圾的处理量、污水的处理量、自来水的消费量等。需求量对投资回报的影响途径，一是通过影响项目建设方案影响投资回报，基础设施的建设方案在一定程度上取决于需求量大小。需求量预测出现严重失误，会给投资回报带来重大影响。二是通过影响企业经营成本和收益影响投资回报，当实际需求量持续低于预测量时，会影响投资回报的实现，甚至亏损。
（三）企业成本及成本核定
企业成本包括运营成本、融资成本等。成本对投资回报影响的途径，一是影响初始进入时的投资回报要求。当企业的生产成本低于行业平均成本，或有实现既定标准的更低成本方案，将能获取高额预期收益；二是成本变动对投资回报产生影响。当出现合同约定需要相应调价的成本变动时，将不会对投资回报产生影响。当合同未约定时，将会增加或减少投资回报。成本的准确核定是确认成本合理性的基础条件，也是定价调价的基础性条件，只有建立了行之有效的成本核定制度，才可能建立有效的定价调价机制，进而建立完善的投资回报机制。
（四）服务标准和质量要求
服务标准指政府有关部门，特别是行业监管部门对公共服务或产品的提供所设定的标准，如水质标准、污水排放标准、道路维护标准、相关环境标准等。标准的提高往往会带来企业经营成本的上升，进而减少投资回报，例如竹园一厂污水处理项目建造时国家规定的标准是一级加，提高到二级之后，需要大量更新改造支出，对其投资回报造成了较大压力。另外，在一定的服务标准之下，如果政府监管不到位，项目公司倾向于私自降低标准，从而获得高额投资回报。
（五）特许经营期限设置
特许经营期限是特许经营协议中需要首先明确的条款，其原因之一就在于它是投资回报的重要因素。由于基础设施特许经营项目一般具有规模效应递增现象，其投资回报在不同时间上表现不一致，往往初期收益较低，甚至亏损，但后期收益巨大。如高速公路项目，建成初期，流量较小，成本摊销巨大，可能出现亏损；后期，车流量大幅增加，道路相关设施的经营收入也随之提高，只需付出一定的维护成本和稳定的资本成本摊销。这种情况下，特许经营期的设定将对其投资回报产生非常大的直接影响。
（六）风险分担机制
风险分担机制指不确定性事件发生后主要责任方的认定以及对不确定事件的处理方法和原则。风险分担机制会影响特许经营进入环节的预期收益水平，当合同中约定企业要承担较大的风险时，企业会要求较高的收益率水平，相反会要求较低。不恰当的风险分摊机制会对投资回报产生严重影响，并威胁到项目的可持续性。如英法海峡隧道项目，项目公司承担了不宜由它承担的审批延误风险、工期延误风险等，造成了市场需求严重不足，最终导致了项目公司的破产。
