美国文官制度改革_１９世纪晚期美国文官制度的改革

　　摘 要： 1883年美国文官制度改革确立了“考绩制”的选官方法，但这一制度并未迅速全面地铺开，在改革执行的最初20年中，“分赃制”仍与其并行。文官制改革取得了一定的成效，但最初改革进展缓慢，主要是政党政治和政党斗争所致。
　　关键词： 分赃制 《彭德尔顿法》 文官制度改革 考绩制
　　
　　美国在19世纪20年代，从杰克逊总统开始，依据“分赃制”原则选拔联邦文官。在刚开始时，“分赃制”起到了打破名门望族垄断官职局面的作用，但之后其弊端逐渐显露，内战之后成为众矢之的。“分赃制”导致了官员腐败，也造成政府效率低下，各方人士纷纷要求改革弊政，最终导致了1883年《彭德尔顿法》的出台。那么，“分赃制”的弊端具体是怎样的呢？与其对立的“考绩制”①又是怎样针对其弊端而创立的，改革的最初效果又如何呢？这是本文所要探讨的问题。
　　
　　一、“分赃制”及其弊端
　　
　　美国开国之初，功臣治国，官职为社会上层人士垄断。杰克逊时代，创立了政党分赃制。杰克逊认为，其实所有公职的职责都十分明白简单，做官的权利不应该由某些人独享，没有一个人享有任何比另一个人更多的当官的固有权利。人人都有权利担任公职，这是“分赃制”进步的一面。“分赃制”打破了社会上层对官职的垄断，调动了平民参政及官员的热情。
　　杰克逊的拥护者，纽约州参议员威廉・马西说：“赃物属于胜利者。”［１］（Ｐ１０８）其一语道破问题实质，“政党分赃制”由此得名。“分赃制”顾名思义，像抢劫分赃一样，甲党上台，斥退大量乙党官员，将官职像战利品一样分给本党党徒和支持者，官员和政党共进退。一党执政，官员属于本党人员，“在民主党政府下面几乎只使用民主党人，正如在共和党下面几乎没有民主党人一样”。［２］（Ｐ１）政府发生更迭，随之而来的便是大批官员被撤换。
　　“分赃制”导致了严重的腐败问题。在“分赃制”之下，官职是用来“作为商品和动产付旧帐和施行新恩惠的”。［３］（Ｐ６１１）既然官职是致富的手段，而且任期有限，那在这有限的任期中便是“不捞白不捞”。而且，权利需要监督，缺乏权利监督的机制必然是腐败的温床；同时对腐败要严惩不怠，否则起不到震慑的作用，官场难以纯洁。而在“分赃制”之下，用“分赃”拉拢来的都是亲信，犯了错误也要包庇，更谈不上进行有效的监督和严厉的惩治。当时许多腐败案就是这样，犯罪得不到惩治，最多是“辞职”了事。纽约海关当时是政治贪污的渊薮，当税务司托马斯・墨菲最后不得不辞职时，格兰特“十分遗憾”地接受了他的辞呈。［４］（Ｐ１０１３）1872年，在受到揭发的兴业银行的行贿案中，几个议员和副总统柯尔法克斯都牵连在内，为了掩人耳目，欺骗舆论，这几个议员和副总统被迫辞职和停止社会活动，但主犯仍逍遥法外。［５］（Ｐ２８９）1875年，威士忌酒集团贪污案被揭发出来。在路易斯，多年以来有一个“威士忌酒伙帮”，有计划地欺骗政府，偷漏酿酒税数百万美元。这个伙帮一直是与财政部官员和总统私人秘书巴布科克相勾结从事活动的。格兰特在其由于这种情势而遭到评议时曾经说：“不要让任何一个有罪的人逃脱。对于所有那些暗示有高级权势需要保护或来保护他们的人，特别要加以警惕。”但是，这些人实际上大多数都逃脱了，而且巴布科克是在总统的纵容下逃脱的。［４］（Ｐ１０１４）犯了罪得不到惩罚，贪污分子便有恃无恐，因此在“分赃制”之下，腐败问题一直十分猖獗。
　　“分赃制”也造成了政府的效率低下。一方面，由于每当政府更迭时大批官员就要被撤换，因此选官也要经常进行，牵扯了政府的大量精力。1885年民主党上台，众多党徒前来寻官，“总统和他的阁员被分赃牵扯了如此大的精力，以至于政府的工作几乎完全脱轨”。［６］（Ｐ６３６）另一方面，由于分赃制下只考虑求职者的政治背景，不考虑其才能，致使众多庸才充斥政府部门，而且由于文官不常任，经常是“在他们任期期满时，几乎还不是一个熟手，但他们离开后，一套新班子就会被任命，有的甚至是外行”。［７］（Ｐ６３７）文官的常任、职业化可以使其经验丰富，熟习政务，提高办事效率，“分赃制”却做不到这一点，致使政府效率低下。当时政府收入的主要来源于纽约海关，在一段时间内因职员的无能和浪费，每年的损失在1200万至2500万美元之间。［８］（Ｐ１７）
　　面对“分赃制”的种种弊端，一批有识之士呼吁改革，改革运动的中坚力量是中产阶级，前期编辑、牧师和律师等占主要地位，而后期则商人和企业家比重加大。前者主要是因为痛恨腐败，后者则是为了提高政府效率，从而有利其产业发展。他们为此进行了大量活动，改革的舆论声势浩大。
　　
　　二、1883年文官制度改革
　　
　　文官制度改革的倡导者进行了长期的努力，但一直未果。1881年7月2日，刚任总统四个月的加菲尔德被一求官未遂者刺杀，成为“分赃制”的殉葬品。这件事在全国引起轰动，文官制度改革遂成了人们的普遍要求。参议员彭德尔顿提出了文官制度改革的法案，1882年12月参议院通过了该法案，1883年1月众议院又获得通过，总统阿瑟随即签署生效。该法案正式称为《文官制度改革法》，因其提出者为彭德尔顿，习称《彭德尔顿法》。
　　该法案的主要内容有四项：（1）建立总统直辖的文官委员会，经参议院同意由总统任命，负责制定文官规则，组织文官考试，监督和调查文官规则的执行情况。文官委员会由三人组成，同党成员不得超过两名，其成员不得兼任其他职务。（2）文官选拔实行公开竞争考试，所有美国公民都有权利申请参加公开竞争考试。录用者从最低级开始工作，晋升亦经过内部的竞争考试。（3）实行二分制，即把文官分为政务文官和业务文官。（美国称为非分类文官和分类文官）政务文官由总统任命，与政党共进退，政务文官之外的文官都属业务文官，经考试录用，政治中立，不参加政党活动，任期长任，不能因党派理由被罢免。（4）按照各州的人口比例，分配各部文官职务名额。
　　《彭德尔顿法》确立了“考绩制”，主要有三条原则：（1）文官由考试选拔；（2）文官常任、中立；（3）加强对文官监督，以工作成绩决定其升免。这三条都是针对分赃制的弊端制定的。文官的考试选拔保证了文官的素质；文官的常任、中立则保证了文官的职业化和专业化，使其不再依附于某个政党小集团，从而改观了政治把头以授官为手段把持政治的局面；而加强对文官的监督则起到了纯洁政治的作用。“考绩制”保证了文官工作的积极性。
　　1883年美国文官制度改革影响深远，其是此后一百多年联邦文官制度的基本法。之后，美国文官制度虽多有调整，但其基本原则始终未变。文官制度使美国政府保有一支稳定的高素质的文官队伍，提高了政府办事效率，使美国人事管理从此走上了有法可依、有章可循的法治化轨道。②
　　
　　三、改革的最初执行
　　
　　《彭德尔顿法》最初执行的20年中，取得了一定成效。首先是业务文官的范围逐步扩大。法案执行之初，业务文官职位14000个，只占当时文官总数的10%；［９］（Ｐ２６９）1891年，这个比例为21.5%；［１０］（Ｐ１５）1896年克利夫兰总统卸任时，这个比例达到50%；［９］（Ｐ２６９）继任的麦金莱迫于政客压力，将这个比例下降到46%。［９］（Ｐ２６９）由此可以得出结论，《彭德尔顿法》通过之后，“考绩制”并没有迅速全面地扩大，该法的执行并没有使“分赃制”立即退出历史舞台，在该法执行的最初20年中，“分赃制”一直与“考绩制”并行，而且其执行官员选拔的比例仍然很高，只是到了20世纪之后，“分赃制”才逐渐地退出了历史舞台。
　　“考绩制”的发展，使文官队伍的成分发生了很大变化，提高了政府办事效率。1883―1996年间，所有通过考试的人中12%有大学水平。如果考虑到1952年美国18岁以上的人中只有15%上过大学，［２］（Ｐ３１２－３１３）这个比例就相当可观了。“在1896年6月财政年度末尾，铁路、邮局所出差错不到6年以前所出差错的1/3”。［２］（Ｐ３１０）
　　改革运动的中坚――中产阶级非常关心的腐败问题并没有得到多大改观。实际上，19世纪后期，美国政治的腐败问题一直十分严重。“政风败坏、党魁专权、富人干政，已是美国政治中司空见惯的现象”，［１１］（Ｐ１０６）文官制度改革的执行也没有对这个问题造成多大影响。一方面，当时美国正经历着社会转型，工业化时代对财富的疯狂追求，给政界提供了效尤的榜样，人们疯狂地追求金钱。另一方面，文官制度改革着眼的是联邦文官，州县的文官则不在此列，议会法院也不在此列，而事实上，这些系统的腐败问题也十分严重。③他们的腐败行为不会不和联邦文官发生关系，不能不对联邦文官产生影响。而且，当时改革所做的最主要的工作是扩大“考绩制”范围，而在对文官监督上并无具体动作。
　　中产阶级是改革的鼓吹者，但并不是改革的主要执行者，改革只能是按照资产阶级的愿望进行。而且这个时候资产阶级只是迫于压力行事，对改革并无多大诚意。同时，“对行贿受贿不能过分强烈谴责，对政党分赃制也不能过分严厉抨击，因为这些都是特定情况下实行控制的工具”。［１２］（Ｐ１９）资产阶级，特别是垄断者，这时候还需要利用腐败对政治活动进行控制。他们改革的主要目的是改革分赃制某些威胁其统治的弊端，并非要根除腐败。
　　改革得到了缓慢的然而是坚定的推行，这一方面是美国当时形势的需要，另一方面也与美国当时的政党政治和政党斗争有关。
　　美国当时处于由半农业半工业社会向工业化社会转型时期，政府职能扩张，文官数量扩大，且对文官的要求也提高了。工业化出现的新情况、新问题需要政府的效率，也需要文官的职业化和专业化。工商业集团在改革运动后期支持改革，就是因为改革先锋詹克斯的宣传使其认为，实行考绩制可以减少1/3的联邦文官，增加50%的工作效率，这将极大减少他们的税务负担。［９］（Ｐ２６６）因而，以美国制造商协会为代表的工商业集团开始游说国会，要求改革。
　　改革已经进行，继续把改革推进下去的压力并不大，因而政党政治和政党斗争成了决定改革形势的主导因素。其决定了改革进展的缓慢，也使改革不能不推行下去。
　　改革之前，政党的政治寡头掌握着大量的官职任免权，实行“考绩制”之后，这种情况并没有立刻发生变化，而且既得利益者也不会轻易放弃其既得利益，而是要起而反击。“文官制法令通过时，政治分赃者感觉他们好像是在大路上被人家抢了一样”。［3］（P607）他们不甘心失败，决定反击，但他们“把反对文官制的目的隐藏起来，攻击的矛头指向文官制法案是否违宪”。［3］（P607）美国宪法规定官吏任免权属于国会，（国会可以把这一权利赋予总统）因此国会有权制定文官制度的法令。分赃者这样做当然是胡搅蛮缠，但却使问题复杂化。而且他们并非势单力薄，和他们互为呼应的势力大有人在。
　　美国实行“两党合作制”，但这并不是说两党之间斗争只是做做样子的，它们之间的斗争有时也会动真格。它们经常在许多问题上互相拆台，致使这些问题不能顺利解决，而文官制度改革则成为它们斗争的工具。1882年，改革法案的赞成票主要来源于共和党。［１３］（Ｐ３２４）因为他们已经预计到不久将来大选的失败，一方面，他们此举是为了树立共和党的英明形象，另一方面，他们也是为了用文官法令在官职任免上束缚将来极有可能产生的民主党政府。而事实上，这个法案的提出者彭德尔顿是民主党人，而且此前民主党则一直是声称支持改革的。由于两党都希望安插本党党徒，因此掌权之后，文官制法令则成了障碍，所以“只要民主党人掌权，文官法令就会被共和党人热心地支持；与此相反，因为同样的原因，共和党人掌权则民主党人支持法令。但是，只要政府更迭，情况马上就变”。［１３］（Ｐ３２４）
　　1896年5月，民主党人克利夫兰总统突击“增加了30，000文官分类”。［１４］（Ｐ２０２）此举是在其卸任前夕，当时总统选举战正在进行，而且当时“民主党正经历着空前的危机”，［１５］（１５８）而共和党则“养精蓄锐地准备着选举”，［１５］（Ｐ１５９）并占据着优势。克利夫兰这样做，是为了让民主党人得分，也是为了给共和党制造麻烦。情势和十多年前法案通过时何其相似，只是双方的角色互换了位置。果然，共和党人麦金莱当总统之后，文官制度遭到了共和党党徒猛烈的反对，他们攻击民主党和克利夫兰做了一个“不正当的扩大”，［１４］（Ｐ１９９）迫使麦金莱总统作出了让步。
　　美国当时不仅存在政党间的斗争，而且政党内部也是派别斗争不断，这也影响着政党对改革的态度，一方面，不同政党代表了不同的利益集团，另一方面，政党内部派别也代表了不同的小的利益集团，而且党徒本身就是一个利益集团，一些人因为希望利用分赃获取官职而结成不同派别。
　　1896年共和党在圣路易斯的全国代表大会上表示：“改革无疑是令人满意的。”［１４］（Ｐ１９７）在这之后当选的麦金莱总统也声称支持改革：“虽然（在民主党人执政的）四年文官分类的范围扩大整整一倍，……但改革必须进行”。［１４］（Ｐ２００）而同时“推翻现行文官制度被部分州的共和党会议接受，被全国共和党俱乐部联盟接受也成为可能。”［１４］（Ｐ１９８）肯塔基共和党人在其州会议上宣称他们反对“将导致形成一个官僚阶层和实际上职务终身制的文官制度”，［１４］（Ｐ１９９）宾西法尼亚共和党人也声称反对克利夫兰违背文官制本意的扩大。当时共和党内的各种势力，如全国共和党俱乐部联盟、共和党州际俱乐部联盟都提出要纠正文官法令执行的“不公正”之处。新近成立的“全国共和党反文官制度联盟”则明确提出：“以推翻文官法令为最终目标。”［１４］（Ｐ２００）这些情况表明，一方面，共和党掌权后，党内反对文官制度的呼声大增，另一方面，党内各个派别的目标不尽一致，也使斗争扑朔迷离。党内各种势力之间的斗争，既牵制了共和党作为一个整体力量维护文官制的努力，又使其在反对文官制的争斗中力量涣散。
　　总之，两党在不同的形势下，或者支持或者反对改革，但它们总是对着干；而在政党内部，面对形势变化，各种势力也纵横捭阖，变化令人目不暇接。斗争使改革进展缓慢，同时却也由于在政党斗争过程中，一方对改革起劲支持，使另一方不敢贸然否定改革。
　　
　　四、结语
　　
　　综上所述，由于“分赃制”在19世纪晚期的美国仍然大行其道，因此并不能说“考绩制”的推行就意味着“分赃制”的结束，在文官制改革推行的最初20年中，“考绩制”与“分赃制”是并行的。文官制改革取得了一定成效，推动了官员的职业化与专业化，提高了政府办事效率。改革是当时美国社会的需要，必须推行，但当时的政党政治和政党斗争决定了动作的缓慢，却也使其坚定地推行下去。
　　
　　注释：
　　①“the merit system”，国内学界有人将其译为“功绩制”，有人将其译为“考绩制”。汉译本《简明大不列颠百科全书》采用后一种译法。笔者亦主张将其译为“考绩制”，因为“考绩制”一词含义全面，不仅有“功绩”之意，亦概括了这一制度通过考试选拔文官的含义。
　　②1883年美国文官制度改革一直到现在都深有影响，但拙文只论及19世纪晚期的情况，对这一问题的全面的了解可以参阅张定河《美国政治制度的起源与演变》（中国社会科学出版社，1998年第1版）中的第257页到第272页，黄贤全的《美国知识分子与现代文官制度的形成》（《西南师范大学学报》（哲学社会科学版），1997年第3期）。
　　③政治腐败是世纪之交各级政府的现象，当时有诸多人士对之进行揭露。林肯・斯蒂芬斯是揭露城市政府腐败现象的杰出代表，大卫・格莱汉姆・菲力普斯对美国参议院的揭露，马克・萨利文对众议院的揭露，G・P・康诺利对州政府的揭露等都是揭发黑幕政治的杰出人士。
　　
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