新公共行政社会公平观的现代价值
时间：2021-06-09 12:02:28 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：新公共行政在批判传统公共行政价值的基础上，将社会公平纳入公共行政价值体系，使之成为公共行政的第三个理论支柱，实现了公共行政由工具性向目的性的递嬗。行政自由裁量行为是现代公共行政活动不可或缺的构成部分。以社会公平观来规范行政人员的自由裁量行为，实现自由裁量权的公益取向体现了社会公平观重要的现代价值。为确保自由裁量权的正当行使，必须建构良善的制度，并发挥行政人员的个体德性，通过二者结合，实现经由自由裁量权的行使更好地保障、促進社会公平。
关键词：新公共行政；公平观；行政自由裁量权；公共利益
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1007—5194(2009)06—0074—04
新公共行政学派兴起于20世纪60年代末70年代初。该学派认为“任何从事行政实务的人，他实际上都在进行价值的分配”。因此新公共行政极力反对传统公共行政对效率片面无休止地追求。在反思传统公共行政的基础上，新公共行政坚持以公平为其价值内核，强调公共行政追求的公平与效率必须以社会公平为始基。对社会公平价值的追求，是新公共行政的最耀眼的闪光点，并对规范公共行政人员的自由裁量行为有着积极的借鉴意义。
一、追求公平：新公共行政对传统公共行政价值的扬弃
新公共行政以张扬社会公平观为旗帜，向公共行政的价值体系中注入了更为终极性的价值，使公共行政摆脱了技术理性的窠臼。新公共行政价值体系的构建，建基于对传统公共行政价值理性的审视。对传统公共行政价值体系的扬弃，使得新公共行政的价值追求更加自治。
(一)传统公共行政价值缕析
19世纪以前的公共行政，体现了明显的个人权变色彩。19世纪中期以来，随着威尔逊提出的“政治一行政”二分模式、韦伯的理性官僚制以及科学管理学派理论的完善，到19世纪末20世纪初，传统的公共行政范式最终建立起来。传统公共行政的首要价值是效率，对它而言，“被界定为产出与成本之比的效率，要求成本和生产即使不是管理的唯一目标也是管理的首要目标”。效率对传统公共行政而言就是合法性，因为公共行政学的诞生就是要试图破解政府效率低下的症结。伍德罗·威尔逊认为行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地做什么工作；其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。即行政学研究的中心是探讨行政组织怎样以最高的效率完成合适的工作。在韦伯模式里，官僚制是提高行政效率的理想的组织形式，它意味着理性和效率。而在科学管理运动的推动下，公共行政学者开始找寻适合于公共行政领域的基本科学管理原则。易言之，通过科学研究，使人们找到适用于公共行政的基本原则，从而利用它们来帮助提高行政效率。对行政机构而言，它自身不从事直接的生产，其行动所需的全部资源都是由社会提供的，若对资源的利用率过低，必然将威胁到其管理的合法性。所以，无论是主张“政治－行政”二分，还是层级节制的理性组织，抑或是科学管理理论；无不视机械性效率为公共行政首要的价值追求。
(二)新公共行政的社会公平观
传统公共行政对效率的偏爱是由当时的客观现实决定的。那时候，政府的职能很简单，因为生活本身就很简单。新公共行政产生的背景，如二战后经济的恢复使人们不再仅仅关注效率；随着社会生活的复杂化，公众也要求公共行政组织提供的服务多样化，在效率之外，行政组织还应追求更具目的性的价值。新公共行政学派认为传统公共行政学研究视野过于狭窄，把公共行政问题局限于纯管理和纯技术的范围事实上就忽视了公共行政的价值问题与规范问题，忽视了处于弱势地位的穷人的利益与价值要求，并实际上将追求不平等的政府体制永久化。把效率和经济作为公共行政的指导方针是有必要的，但仅此是不够的。必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱。新公共行政学认为，实现以较少的投入换取较大的产出即经济和效率目标固然是公共行政的价值追求和目标之一，但决不是其核心价值，更不是唯一的价值准则和终极目标。该学派强调公共行政的核心价值在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。可见，新公共行政不是对效率的摈弃，而是主张效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值相结合。易言之，新公共行政追求的是社会性效率而非投入和产出之比的机械性效率。
新公共行政学发展了社会公平理论，认为公共行政的核心价值是社会公平，主张将传统公共行政学的“效率至上论”转为新公共行政学的“公平至上论”，强调回应性、公民与顾客对决策的参与、社会公平、市民选择；以及对项目有效性所担负的行政责任等价值。公共行政的社会公平就是政府及其行政人员开展行政管理活动所要遵循的平等对待一切社会成员的原则和理念的总和。新公共行政直接从罗尔斯的“作为公平的正义”思想体现中获取理论支持，完全赞同罗尔斯关于正义的两个原则：一是，每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利；二是，社会的和经济’的不平等应这样安排，使他们被合理地期望适合于每一个人的利益，并且依系于地位和职务向所有人开放。由此，诚如新公共行政学者戴维·K·哈特所说的那样，公平理论赋予现代公共行政以伦理的内容，它将有效地指导行政官员的行为，既明确了官员及组织的行为应以保障公民基本平等自由权的实现，更明确了他们有责任和义务为更少受惠者获得公共服务所进行的各种努力。
二、社会公平观：规范行政自由裁量权的价值意义
在行政伦理视野内，公平被看作行政管理活动中所必须遵循的伦理原则，它要求政府制定的公共政策和行政人员的行政行为平等地对待一切社会团体和社会成员。行政必须依法行事，这是社会的共识。但是由于社会活动的复杂多变，使公共行政活动也呈现出多变性和复杂性。法律不可能对全部行政活动做出细致的规定，公共行政人员亦不可能像机器一样，有效地按照制定的标准来工作，这就要求公共行政主体主观能动性的发挥，而能动的行政则要求行政主体必须拥有自由裁量权。然而自由裁量权所行使的是公共权力，公共行政人员若不坚持社会公平的原则，势必造成因自由裁量权的运用而产生的腐败。
行政自由裁量权，指行政行为主体在法律规范明示或默示的范围内，基于行政目的，在合理判断的基础上决定作为与不作为以及如何作为的权力。这就是说，行政自由裁量权赋予行政主体一定的自由选择空间、在这个限度内，没有对与错的分定，只有合适与不合适的考量。从现实运行机制来看，要实现法律对社会全景的调控，必须首先保证法律制定者和执行者是完全理性、能预知和解决所有社会事务的。可事实上，人的理性总是有限的，不仅法律制定者无法完全预测未来，执法者也不可能在执法过
