作风建设长效机制构建中的四种控制途径
时间：2021-06-07 20:00:06 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：构建党员领导干部作风建设长效机制，可借鉴吉伯特提出的“正式与非正式、内部与外部”的两个层面理论，对影响党员领导干部作风的因素构建四条控制途径：正式内部控制途径、非正式内部控制途径、正式外部控制途径、非正式外部控制途径。从目前情况看，正式内部控制途径存在着不透明、权力过大、工作负荷过重的问题，造成内外部控制途径不平衡。另外，还存在着党员领导干部权力自我膨胀和扩张问题。要解决这些问题，需要建设透明政府和党务公开制度，党员领导干部作风应由内部控制走向外部控制，并进行行政管理体制改革。
关键词：长效机制；新公共管理；吉伯特；控制途径；不平衡
中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2018）01-0042-09
一、作风建设长效机制研究的进展与不足
在改进党员作风过程中，领导干部起着引领和标杆的作用，他们的一言一行直接影响着群众的情绪和普通党员的作风走向。因此，在改进作风的过程中，必须要紧紧抓牢党员领导干部这个“关键少数”。但是，从党风建设的历史情况看，存在周期性问题。即经过整风之后，党风能好转一段时间，不久之后，作风问题重又出现，然后需要再次整顿，如此循环往复，形成一种怪圈。每次整风之初，群众往往具有较高期望值，随着整风结束，党员领导干部作风问题重又出现，群众情绪又会出现不满和失望。因此，通过研究，找到改进党员领导干部作风的长效机制，意义重大。
自2012年12月中央政治局颁布关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定以来，研究改进党员领导干部作风建设长效机制的文献有不少。从研究人员来看，一类是从事党风廉政建设实践工作的领导干部，主要介绍他们的实践工作经验总结，另外一类来自学术界的探讨。从文献资料看，大家都认识到党员领导干部作风问题具有反复性，不可能一蹴而就，要在“常”、“长”二字上下功夫，做到长期抓、反复抓，实现常态化。他们的研究结果如下：（1）强调相关制度建设。如江金权认为，制度化才能常态化，重点强调七项制度建设。[1]（2）强调群众参与和民主、法治建设的重要性。如陈志刚强调，常态化的制度建设必须要把群众参与、群众监督体现在制度的整体设计之中；[2]甄小英认为，要通过民主、法治和监督健全改进作风常态化制度。[3]顾大松认为要在党内实现“良法之治”，核心是将党内法规的制定工作法治化，以程序正义保障实体正义。同时，党内法规建设的重点是制约和监督权力。[4]（3）强调教育、监督、惩戒、制度相结合。如张亚勇、梅志昇认为，一要健全教育引导制度，增强党员干部改进作风的自觉性；二要健全监督检查制度，增强改进作风常态化制度的严肃性；三要建立健全解决四風问题制度，增强改进作风常态化制度的针对性；四要健全保障落实制度，增强改进作风常态化制度的有效性；[5]王长久认为，应从“立、查、惩、教”入手，探索建立起制度、监督、惩戒、教育“四位一体”的工作机制等。[6]
总的来看，这些研究文献在探讨改进党员领导干部作风建设长效机制时，都意识到了制度建设的重要性，并提出了相应的改进措施。但是，对如何建立健全这些制度，目前研究还不够深入、全面。其次，研究视角较窄。从目前的研究情况看，主要从党史、政治学、马克思主义哲学等学科进行研究，较少从其他学科进行研究，研究视角比较单一。基于此，本文试图借助吉伯特行政责任框架，从公共管理学角度对改进党员领导干部作风建设长效机制进行一些探讨。
二、长效机制构建中的四种控制途径——基于吉伯特行政责任框架理论
构建改进党员领导干部不良作风滋生的长效机制，可以借鉴吉伯特（Charles E. Gilbert）在其著作《行政责任的框架》（Framework of Administrative Responsibility）中提出的两个层面理论：正式与非正式、内部与外部，构建出四种长效控制途径，对党员领导干部作风进行控制。[7]具体控制途径可以用表1表示：
正式的控制途径是指来自宪法、法律、党内法规所明确规定的控制途径，如来自党内颁发的各种规章条例、纪检监察部门的执纪问责等。非正式的控制途径是指通过党员领导干部自身的伦理道德、公民、社会组织、网络和媒体的监督、思想政治教育等方式进行的控制。内、外部的区别在于启动途径的来源不同，如果是来自党组织内部，属于内部途径；如果来自党组织外部，如法院、检察院、新闻媒体等，则属于外部控制途径。正式和非正式，内部和外部，四个维度相互交叉可以分别构成四条党风廉政建设控制途径。构建这些控制途径的目的是为了建设一支负责任的党员领导干部队伍。何谓责任，不同的学者有不同的解释，行政学者费斯勒和凯特（Fesler and Kettl）认为，其一是负责，即忠实地遵守法律、上级命令以及经济和效率的标准。其二是道德的行为，即坚守道德标准，避免出现不符合伦理道德的行为；[8]根据库珀（Cooper，1997）的解释，他把责任分为主观责任和客观责任。主观责任指忠诚、良心以及认同。主观责任来源于公共管理者对责任的感受和信赖；客观责任来自于对法律负责；对组织规划、政策和标准负责；服务于公共利益的义务。本文负责任的党员领导干部队伍是指遵守党纪党规，忠诚于党，全心全意为人民服务，具有良好工作和生活作风，勤政清廉的党员领导干部队伍。下面分别就这四条控制途径进行阐述：
（一）正式内部控制途径
从世界范围看，党风问题作为政党内部事情，主要还是靠政党自己内部控制和解决。中国共产党在长期执政过程中，建立了以党委为领导主体的一套完整的领导体系，对党员领导干部作风问题也建立了一套严格的内部控制途径进行控制。自党的十八大以来，这种正式内部控制途径正在不断完善，从目前情况看，主要由党内立法、执法、党风廉政建设岗位责任、党员领导干部选拔考察、党内民主监督等诸多环节和体制机制构成。由于这些途径来源于党的内部，有党内法规依据，有强制保障力，具有权威性。
