旅游公共服务的理论认知与实践判断
时间：2021-06-09 08:05:02 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要]在中国旅游市场呈现出大众化、散客化、常态化的新趋势下，旅游公共服务体系成为影响游客满意度和目的地竞争力的关键因素。由于旅游业在中国长期被作为高度市场化的经济产业看待，人们对旅游公共服务体系建设的依据和重要性缺乏认识，因而在理论研究和实践探索中均出现不少问题。文章检视了已有研究对于旅游公共服务理论认知的相关论点，着力分析了李爽等的旅游公共服务论所存在的核心概念认知矛盾、理论理解和实践判断偏差问题。在此基础上提出了笔者对于旅游公共服务的理论认知，从5个W和1个H的角度阐述了旅游公共服务的内涵、外延、属性、服务的对象与供给主体、供给机制与时空条件。文章认为，旅游公共服务的主体内容体现为旅游基础设施、目的地推广、旅游权益保障三大方面；其本质是公益性服务，服务供给机制和方式的多元化并不等同于责任提供主体的多元化；旅游者的共同需求和目的地公共利益的性质及其客观存在，决定了旅游并非纯粹市场化领域，政府提供旅游公共服务是正当的，也是应该的。当下中国旅游公共服务的主要问题不是过多，而是欠缺与低效并存。旅游行政部门虽然承担着最大、最多的公共服务职能，但对这一职能的性质、内容和功效的认识并不到位，与旅游者的期望和需求还有较大距离。
[关键词]旅游公共服务；公共管理；目的地管理
[中图分类号]F59
[文献标识码]A
[文章编号]1002-5006（2014）01-0027-012
一、引言
旅游领域的公共服务现象伴随旅游业的诞生而原始性存在，然而，“旅游公共服务”作为一个独立词语，仅出现于2006年中共中央提出建设服务性政府理念之后
2002年，中共十六大第一次把政府职能归结为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项内容；2006年10月，“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”被写进十六届六中全会文件，从此上述概念普遍进入政府部门和学术媒体话语体系，“旅游公共服务”一词亦在此情况下诞生。笔者检索到的“旅游公共服务”字眼，最早出现于桂林年鉴（2006年1月1日）；国家旅游局综合司司长刘小军的《对加强旅游公共服务若干问题的思考》一文（刊登于《旅游调研》2007年第9期），是第一篇论述旅游公共服务问题的研究性文献。从汉语结构上看，“公共旅游服务”一词似乎能更准确地表达同一含义，但因前人使用“旅游公共服务”概念在先，故从俗。。由于改革开放后我国一直将旅游业作为经济性产业对待，许多公共资源出现高收费、追效益现象[1]，故而强调创收的“旅游业”与强调非营利性和社会效益为优先准则的“公共服务”，似乎成为不能放到一起的二元概念[2]。因此，尽管我国部分旅游目的地近几年开始建设游客咨询中心、旅游集散中心等准公共服务设施，一些旅游局甚至设立了旅游公共服务处，但在实际工作中，大多数地方对于建设旅游公共服务体系的必然性和重要性还缺乏认识，对于旅游公共服务的内容、范围、特征、主体、运行机制等问题的认识也比较模糊[3]，致使许多地方的旅游公共服务建设遇到可持续运行困境，有些则沦为政绩工程或成为摆设[4]。可以认为，理论研究的滞后与模糊，也在一定程度上制约着旅游公共服务实践的发展。
从需求角度看，当前我国已进入大众旅游新阶段[5]，旅游市场呈现出大众化、散客化、常态化的新趋势（表1），旅游公共服务体系缺失给我国旅游业发展所带来的掣肘现象日益明显。传统的以入境、观光及团队旅游为主体的旅游服务体系已不适应现实需要，并成为制约旅游服务质量的重要因素。可喜的是，“完善旅游公共服务”已经被列入最新颁布的《旅游法》总则，表明国家层面充分意识到公共服务对于发展旅游事业、保障公民旅游权利的重要性[6]。
二、相关研究综述
（一）研究概况
或许由于不如民生领域的基本公共服务问题突出，旅游领域的公共服务问题并未引发政治与行政学界的直接关注，然而有关公共服务理论产生背景及实施效果的深入探讨[7-9]，可以为研究旅游领域公共服务问题提供良好参考。在旅游研究领域，早期出现的相关研究零散分布于旅游资源开发规划（管理）模式、旅游目的地营销、旅游信息咨询服务、旅游集散中心、旅游消费者权益保护、旅游安全等范畴。2007年以后，以“旅游公共服务”为独立研究对象的文章开始出现，截至2012年4月30日，在中国知网可查获以“旅游公共服务”为关键词的期刊论文、硕博论文81篇，报纸文章42篇。参与研究的，既有高校师生，也有政府官员，其中，高校师生偏重于理论推演性研究，而来自管理部门的论述偏重于实践分析。理论研究虽有其理论概括和分析的优势，但脱离实际的研究也容易误导人们的认识，并影响实践的进程。目前来看，旅游公共服务研究，无论是理论研究还是实践判断，都存在一些值得注意的问题，例如，简单套用相关学科理论，“仅仅满足于知识演化自身的逻辑自洽”[10]，有些连逻辑自洽也没有做到，论文观点自相矛盾。此外，论点论据不符合旅游业实际，文献引用不严谨等现象也较多存在。
从西方国家的文献看，虽然旅游目的地营销、旅游咨询中心服务、公共交通与城市旅游发展关系、政府对旅游发展的作用等问题的研究也涉及旅游公共服务问题[11-14]，但总体上这方面的英文研究文献数量不多，也没有出现“旅游公共服务”这一独立语词。这或许由于西方发达国家的大众旅游出现于社会公共服务发达的福利经济阶段（1950～1970年代），旅游公共服务体系的建设和管理体制比较完善，因而可引发研究的问题较少，也或许因国人喜欢在相关概念前加“旅游”两字生成具有领域归属新词的语言习惯有关。总之，旅游公共服务作为一个新概念在中国已被普遍接受并受到高度关注，而国外旅游领域公共服务的现实经验，相比其理论研究对我国的借鉴价值会更大，因而，本文评述的文献以中文文献为主。
（二）主要研究论点评析
1.如何界定旅游公共服务概念
概念界定是问题研究的逻辑起点，“概念引导我们进行探索”[15]。梳理目前对旅游公共服务概念的定义，发现“服务的提供者、服务对象、服务的属性特征、服务包含的范畴”成为界定旅游公共服务本质属性的四大共同要素。进一步归纳发现，人们对每一要素的认知均存在两类不同观点：在“服务的提供者”要素上，有“政府主责”观，认为政府和旅游部门是旅游公共服务的主要提供者[3，16-19]；也有“多元责任”观，认为应由政府和其他社会组织、经济组织不分主次地共同提供[2，20-22]。在“服务对象”要素上，有“狭义对象”观，认为旅游者是被服务的对象[3，18-21]，也有“广义对象”观，认为服务对象是包括旅游者、企业和本地居民的全社会[2，16，17，21]。在属性特征上，较多观点认可非营利性、公益性、共享性特征，以及非排他性、非竞争性、外部性特征；个别观点认为公共服务同时具有公益性和营利性的对立特征[21]。在外延认知上，也有广义、狭义两类观点，广义观认为，旅游公共服务包含了游客需要的各类公共服务，包括政府旅游管理部门目前的所有职能[17，20，21，23]；狭义范畴观认为只有旅游者在旅游活动中直接需要的几大子系统才构成旅游公共服务系统[3，19-21]，例如旅游公共信息、旅游便捷交通、旅游安全保障服务。
