治权实体论：认识党政关系新视角
时间：2021-06-02 04:00:37 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
【摘要】“治权实体”理论直面中国政治体制改革的核心问题，在坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的前提下，在对既往“党政合一”及“党政分开”理论建设性批判基础上，提出党政有机联结为国家治理主体的新理念，建议一方面党委与国家机关紧密联系，形成统一的国家治理主体；另一方面各方妥善分工，实现良性制衡。
【关键词】治权实体 党政关系 党内法规 依法治国 合法性
【中图分类号】D92 【文献标识码】A
党政关系的具体现实深刻影响着政治格局的样貌。党政关系的问题本质上是执政党以何种方式掌握国家政权，以何种姿态领导和治理国家的问题。新中国成立以来，中国共产党在此问题上做了持续不懈的努力和探索，取得了伟大成效，为继续探索完善党政关系奠定了坚实基础。
我国党政关系的现状及不足
党政关系在不同历史时期的变化所体现的是中国共产党领导方式与执政方式的变化，党政关系的运作应形成结构合理、配置科学、程序严密的运行机制，以保证权力沿着制度化轨道运行。简单的合或分、统一或退出并不能给党政关系带来稳定，改革中并存的不同声音也造成了现行党政关系定位的模糊。
理论层面挑战：对党领导国家事务存在认识上的混乱。虽然社会各界一致认同中国共产党是执政党，是国家全面建设事业的领导力量，但在中国共产党以何种方式行使国家治理功能的问题上，仍存在着争议和讨论，归纳起来主要有三种观点：
第一种观点把党政关系理解为对国家统治关系的安排，中国共产党是中国社会主义事业的领导核心，绝对不能抛开对具体统治事务的细微处理，要在原有的贯穿不同政权层级的制度化纽带的基础上，不断强化统治治理的能力。①这种思想被较为广泛地运用到实践中，具体表现为在政府中恢复了党组和纪检组，党的纪律检查委员会和政府的监察部门联合办公，中国共产党在中央和地方派出某些机构等等。
第二种观点受西方国家党政关系理论的影响，认为政党不能与国家政权机构紧密地结合在一起，呼吁要求继续推进党政职能分开的政治体制改革。只有在国家立法机关、行政机关和司法机关明显违背一般国家原理、严重损害国家人民利益的时候，才能对明显不合理的立法行为、行政行为或司法行为进行修正，对执政党直接参与国家治理持不同立场。
第三种观点主张恢复中国传统政治道统，主张王道政治、精英政治、圣贤政治，②认为政党享有最高执政的合法性，应是间接治理的主体。受此思潮影响，有关人士认为中国共产党的国家治理不是通过运用行政权力而实现的，而是靠得到人民群众的支持和拥护来实现的，由此实现“仁政德治”。政党的角色是指挥者，起的是间接治理的作用，无需事必躬亲。而国家机关的角色是直接的执行者，党政关系的运行过程是中国古代君权和臣权之间分层的变相延续，由此实现“礼法政治”。③最后，按照儒家王道政治的三重合法性标准来对权力运行作出限定，实现中国政治秩序的合法性，从根本上达致党政关系的稳定。
实践层面挑战：党政关系难以定型。首先，党的组织在国家政治生活中已经高度地国家化和行政化了，我国政党和国家机关都具有参与国家政权的相同目标，因此具有相合性，这种合力要求事实上对国家和社会的双层治理行为能够做到统一相衔接，否则就会陷入双重治理的深渊。现实中政党、人大、政府等机构主体共同分解行使着国家权力，自我不断扩张的权力难免产生互相冲突，彼此之间却并没有很好的权力规制和矛盾化解机制。其次，党政分离在具体操作层面上可能会遇到大量实践问题，可能导致不良结果的发生：一是党、政可能都怕自己管了不该属于自己管的事，因而在工作中能让一点儿就让一点儿，出现推诿扯皮、无人负责的现象；二是党、政可能都怕对方指责自己工作不负责、不主动、不作为，因而在工作中能争一点儿就争一点儿，出现越权越位、争功抢绩的现象；④三是由于党、政彼此在编制和经费上不受彼此制约，相互的依赖程度有所减弱，各机构、各组织、各单位联合行动、共同领导、共同负责的推进式执政方式可能面临挑战。
“治权实体”：党政关系的定位选择
共产党因其意识形态的特质以及党在革命中深入中国社会底层而形成的超强的政治动员能力，使得其构建的“政党—国家体系”具有渗透性、辐射性、内聚性和整合性，⑤因此笔者建议，在我国党政关系模式构建取得基础上，以“治权实体”新理论来深化改革执政党和国家机关之间的相互关系，统一安排国家治理的向度和机制，走出一条将党政视为密切合作而又相互制衡的“治权实体”的第三条道路，为深化政治体制改革不断开辟空间、提供动力。“治权实体”的定位选择，就是在把法律作为调控党政关系确定手段的基础上，对党政关系的运作常态加以理论定型，基于党的利益与国家利益、人民利益一致性的事实，使党内行为合理吸纳宪政、民主、人权、权力制约等国家理论，进一步探索完善出有利于加强国家治理能力的制度机制。
有机联结。“治权实体”理论方案首先要求建立合作主义机制，政党领导国家事务，国家机关监督党内事务，重大问题相互协商，使党政体系进一步有机联结与统一，加强系统性、整体性、协同性。首先，党政关系要维系在广泛、充分协商的基础之上，要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道”⑥，使党政双方都有稳定有效、方便沟通的利益表达渠道，然后“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”⑦，积极参考和吸纳意见、建议，考虑各方利益，考量各类因素，提升治理能力的科学性与现代化。其次，要求建立健全执政党对国家治理机构和事务的领导机制，建立完善国家监督机关对党内事务的权力制约，党和国家机关都要起好权力中枢的作用，将事务移交给相应的职能部门，由其独立自主地负责解决，形成一个连续畅通的政治过程，相互并存、衔接、配合、补充和监督的政治系统，使各方的合作优势充分发挥。
