我国私人保安服务业的法律属性与客观属性
时间：2021-05-14 12:01:43 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要随着社会主义市场经济体制不断完善,在私营经营范围上将不断扩大化必然导致对安全需求的多元化,而由私人经营保安服务公司提供私人保镖等服务来保护私人人身安全,将使整个社会的安全防范系统更加完善。
关键词私人 保安服务 法律属性 客观属性
中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)09-057-03
一、我国私人保安服务业的法律属性
私人经营保安服务、为个人提供人身保安服务(私人保镖业务)以及私人侦探等业务是国际保安服务业通行的经营项目,我国理论界对是否开放这些服务领域存在颇多争议,目前,政府是明令禁止,私人保安业不具有合法化地位。但现实是,越来越多的人需要私人保镖等安全保障服务,先富起来的一批人对自身安全的重视,客观上为私保业提供了生存的空间。尽管这些年有关政府部门不断清理整顿,并对保安服务业严格管制、设立许可、垄断经营,保安服务市场需求却呈多样化增长,从某种程度上说,为私保业的发展提供了市场空间。笔者将从行政法许可法、行政规范性文件违法、与行政垄断及政府管制等多视角分析公安部设立的禁止性行政许可的合法性,来否定私保安业法律属性形式上的不合法。再从宪政、市场准入规则、公司法及民刑法的角度分析私保业实质上的法律属性。
(一)问题的提出
从1988年到2000年,公安部相继颁布了四种有关保安服务公司的部门规定,为我国保安业发展设立禁止性条款,严重限制了保安服务业的竞争和阻滞了私保业的发展。到目前为止,我国却没有一部保安管理方面行政法规。这些部门规章的合法性,是值得商榷的。
1.从行政许可法的视角分析,笔者认为,公安部制定的保安服务业行政性规范文件违法,具体说,是违反了我国2004年7月1日起施行《中华人民共和国行政许可法》。目前所设定的组建保安服务公司和禁止私保安业发展的许可权规定均出自公安部,即出自国务院部门规章。而《行政许可法》第十四、十五条中规定,只有法律、行政法规、地方性法规可以设定(非临时性的)行政许可,其余位阶的法规均无权涉猎。由此可以看出从2004年7月1日起,这些条文全部归为无效,换言之,公安部禁止私人经营保安服务业是违法的。所以笔者认为,现行的公安部的规章是非法行政许可。规章没有吊销行政许可证照等行政处罚设定权。如果规章有行政许可设定权,一旦相对人违法,其自身又不能吊销许可证,有悖于法理。另外,保安服务业规章以下的行政性规范文件(通知、意见、请示批复等),依据只有《国家行政机关公文处理办法》,而这个办法所规定的只是行政机关公文的种类和格式、行文规则等形式的问题,对于因特定的人或关于特定的事而解除其禁止的行政措施,从来就没有的法律上效力或法律地位。
2.经济行政垄断法视角分析,笔者认为,公安部制定的保安服务业行政性规范文件违法,违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》。1993年我国颁布《反不正当竞争法》第7条规定,政府及其所属部门不得滥用行政权力,限制他人购买其指定的经营者商品,限制其他经营者正当的经营活动或本地商品流向外地市场。竞争最切合市场的本性,市场经济本质上就是竞争经济,市场竞争是社会竞争。我国的保安服务市场,由公安部门行政垄断经营,可以说是通过滥用权力限制市场竞争,形成不正当竞争的局面。具体表现在,行为垄断、行政公司、地区垄断、行政强制等,这些都是政府机关滥用行政权力强制相对人作为或不作为的一定行为,以限制市场正常或有效竞争的表现。而这恰恰又是政府管制的结果。政府过多参与和干预了“私人物品”的生产与交换,并因此没有管好自己分内的事,即安排“公共物品”的供给。公共物品的供给总是不能满足人们的需求,由于人们都为自己的利益着想,并没有愿意付费,公共物品或具有公共属性的物品扰乱了市场机制的运转。
3.政府经济行为的法律规制视角分析,笔者认为,保安服务业政府经济行为规范不符合法理。市场经济的法律属性,它是平等经济、人权经济、自由经济,其本质是民主经济,是民主经济与法制经济的统一。政府经济行为规范,是根据特定的经济关系和经济发展不同阶段的要求,为了实现一定的经济目标,对政府影响经济生活的范围、方式和手段等制定的规则和制度。政府经济行为是为了弥补市场缺陷,解决效率与公平、个体营利性与社会公益的矛盾,解决政府经济行为的效力问题,即解决政府如何运用各种权力与非权力手段调控经济运行的问题。从保安服务业政策规制的目的来说,不但没有弥补市场缺陷,而且也没有真正起到保障和维护公共安全与社会秩序,解决对行政行为的控制或制衡问题。所以保安服务业法律规制作为政府经济行为规范是不符合法理的。
4.从政府管制的视角分析,我国现行保安业政府管制不具有效性。管制制度作为一种公共产品只能由代表社会利益的政府来供给和安排,各种利益主体则是管制制度的需求者。政府管制主要是为了保护全体公众或一些人数众多的利益集团,为了这样一些大多数人的利益而制定。按照现行的政策,我国是将保安服务划归为“特殊公域”(其实质是准特殊公域或称之为准公益物品,本文以后章节中有阐述),就应该满足或允许社会所提出自己的关注和要求,而不是人为的管制。从理论上讲,只有在认为“市场失灵”的情况下政府才有管制的必要,而不是事前设置管制政策。笔者认为,从保安服务业的角度分析,我国保安服务业属于社会性管制。
综上所述,我国禁止私人保安业发展是没有法律依据的。禁止私保业的行为是一个政府经济行为,无疑也是一个法律行为,同时也是政治的行为,其与政治体制、经济体制的改革进程密不可分。它是由享有经济管理权限的政府及其相应的职能部门作出,所体现的经济目标和社会目标,必然与国家利益和社会利益直接相关,也与政府的合法化能力相关。政府经济管理权的行使要遵照政府职权法定和“凡未授权即禁止”的一般原则,要求政府在干预、调控经济运行过程中树立“有限政府”、“有限行政”的观念,要求政府经济行为必须以法律明示授权为依据,不得借调控之名滥加干预。
(二)我国私人保安服务业的法律属性
我国保安服务业的本质法律属性,具有警察许可和规制许可的双重属性。所谓警察许可是为了维护社会秩序,基于相对人的申请,在特定情况下解除法律所设的一般性禁止,使其能够合法地从事特定行为或活动的行政行为。其目的是为了维护公共安全,保护公共秩序。而规制许可则是由规制法规定了一般性禁止的情况下,基于特定人的申请,解除一般性禁止的行为。其目的是为了提高国民的生活质量。但是我国的保安服务公司从组建、运营到监管都带有浓厚的行政垄断色彩,偏离了其本质属性发展的轨道,与当前的市场经济完全不相适应。保安服务市场法律模式选择,某种意义上,就是打破垄断,引入竞争的过程,这个过程也是政府放松管制、竞争规则逐步形成的过程。
1.私保业所有制存在的形式的宪法依据。“九九”宪法对私人经济合法地位的强化,使其法律地位得到宪法上权威肯定,私人企业的生存权在宪法上有了比较可靠的确认。私保业的存在的所有制形式,显然具有宪政基础,是神圣不侵犯的,符合我国所有制结构和社会结构及社会主义市场经济发展规律。
2.私保业发展以市场准入法律制度为保障。从市场准入法律制度分析,私保业在国际通行做法均是采取市场准入的法律制度,对符合条件方可准入保安服务市场。市场准入作为政府对企业等市场主体以经营者身份进入特定的限制或禁止,是一种典型的政府规制。《行政许可法》对政府的许可行为进行全面规范的法律,充分体现了控制政府权力、尊重市场规律的法治理念,确立在处理市场与政府的关系上,市场主体自主决策优先、市场机制优先、社会自律优先的“三个”优先原则,表现削减行政权力、扩大市场和个人自由的价值取向,当然同时,政府要履行私保业的行政合法预期保护或依赖利益保护的义务。
