行政强制权的败诉风险防范问题略论
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摘 要：新《行政诉讼法》对行政强制权的行使提出了更高的要求，加大了行政机关行政强制类案件败诉的风险系数。分析行政机关在执法实践中存在可能导致败诉的潜在因素并寻求相应对策，对推进当下行政法治化建设的进程具有重要意义。为缓和行政机关在行政强制权行使过程中与行政相对人之间的冲突，有效维护行政机关的公众形象，当务之急是明确行政强制类案件败诉的原因，有针对性地探索降低行政强制执法活动败诉率的对策。
关 键 词：行政强制权；行政强制执法；无效判决；撤销判决
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2015）11-0078-09
收稿日期：2015-08-12
作者简介：孟卧杰（1972—），男，湖北红安人，江苏警官学院副教授，华中师范大学政治学研究院2013级博士研究生，研究方向为宪法与行政法学、民主法治理论与实践、网络政治学。
基金项目：本文系2014年度国家社会科学基金一般项目“‘网络揭丑’行为的多重逻辑及其引导与规制研究”的阶段性成果，项目编号：14BSH116；江苏省教育厅2014年度哲学社会科学研究项目“城乡一体化进程中的行政规划及相关问题研究”的阶段性成果，项目编号：2014SJB243；受江苏省青蓝工程和“江苏高校优势学科建设工程资助项目”（PAPD）资助。
行政强制权的正确行使，有利于制止违法行为，防止证据损毁，避免危害发生，控制危险扩大，保障行政决定确定的义务得以履行；相反，行政强制权行使不当或者滥用，必然使公民、法人和其他组织的人身或财产受到损害。行政强制权作为行政权行使的最后手段，具有比其他行政权更强的双刃剑属性。根据孟德斯鸠的权力控制理论，这柄双刃剑正向功用的有效发挥，离不开立法监督、行政监督、司法监督、社会监督构成的严密监督系统。新《行政诉讼法》的颁布与实施，给行政强制权的行使编织了更为严密的笼子，也为司法监督提供了更有力的依据。因此，在互联网日益发达的今天，为减少因行政强制权行使带来的败诉风险，有效维护行政机关的公众形象，避免网络舆情危机，有必要认真领会新《行政诉讼法》的立法精神，分析修订内容对行政强制权行使提出的新要求，总结近年来行政强制类案件败诉的原因，并在此基础上探索防范行政强制权行使引发败诉风险的对策。这不仅是降低行政机关败诉风险的需要，更是推进中国法治建设的一条重要路径。
一、新《行政诉讼法》对行政强制权
提出的挑战
（一）行政强制程序轻微违法：判决确认违法
“行政行为程序轻微违法”在我国相关法律中没有明确界定，学界大多参照我国台湾地区《行政程序法》第一百一十四条行政行为违反程序予以“补正”的情形：“⑴须经申请始得作成之行政处分，当事人已于事后提出者。⑵必须记明之理由已于事后记明者。⑶应给予当事人陈述意见之机会于事后给予者。⑷应参与行政处分作成之委员会已于事后作成决议者。⑸应参与行政处分作成之其他机关已于事后参与者”。可见，所谓“行政行为程序轻微违法”，即指行政程序上有“小缺点”，但对行政相对人的合法权益没有实际影响的“行政程序瑕疵”。在新《行政诉讼法》实施之前，法院对于这种有程序瑕疵的行政强制行为做出维持判决或驳回诉讼请求判决，让行政机关自行补正。这样做的主要理由是对当事人的权利没有实质性影响、不损害行政行为的正确性和公正性、对行政机关过分苛责阻碍行政效率的提高、破坏已经形成的行政法律秩序导致社会不稳定等等。[1]例如，在“吴正华与大丰市住房和城乡建设局行政强制二审行政判决书”中，盐城市中级人民法院审理认定：“上诉人吴正华提出，催告、强制拆除决定未向其依法送达，留置送达不符合法律规定，本院认为，被上诉人大丰住建局的送达虽然存在一定瑕疵，但应当认定相关文书已送达上诉人吴正华。关于上诉人提出现场执行笔录时间与现实不符，本院认为，被上诉人大丰住建局制作的现场执行笔录对时间记载有误，存在瑕疵，今后工作中应当予以注意。”据此，维持一审法院“驳回原告吴正华的起诉”的裁定。[2]新《行政诉讼法》为促进正当程序理念在行政管理领域中尽快转化为现实，对行政强制权行使的程序提出了更高要求，只要“行政强制行为程序轻微违法”，即使对原告权利不产生实际影响，法院也应当判决确认违法。在行政强制执法实践中，基于执法任务的繁重、执法人员过去养成的粗犷式执法习惯，很容易出现誊写、打印错误、期限的稍微提前或稍微推后等程序瑕疵，由此产生“行政强制行为程序轻微违法”，尽管对原告权利不产生实际影响，也会因原告诉求而承担行政强制行为被法院确认违法的法律责任。
（二）行政强制明显不当：判决撤销
对于“行政行为明显不当”的界定，英美法系的合理原则可以提供借鉴。这一原则肇始于16世纪的鲁克案件，科克大法官在该案判决书中明确指出：“尽管委员会授权委员们自由裁量，但他们的活动应受限制并应遵守合理规则和法律原则。”发生在1949年的韦德内斯伯里案确立的“韦德内斯伯里原则”发展了合理原则，认为“是如此的不合理，以致任何有理性的行政机关都不会作出这样的决定”。之后经过60多年的司法实践，如今发展为非常成熟的合理性原则，并形成了一套认定标准，如实施行政行为过程中存在不适当的动机或目的、考虑不相关的因素、未考虑相关的因素、违反比例原则等，应当被认定为违背了“合理原则”。对此，我国学者认为，“合理性原则给了行政机关自由的实质边际，只是当过分缺少这种平衡，以至于明显不合理时，法院才去干预。”[3]新《行政诉讼法》规定行政行为明显不当可以撤销，意味着行政强制权比以往受司法审查监督范围的扩大、程度的加深。从《行政诉讼法》的立法精神及其实施历程来看，原则上遵循着严格的合法性审查标准，即只有认定具体行政行为存在主要证据不足的、适用法律法规错误的、违反法定程序的、超越职权的、滥用职权的等违法情形时，判决撤销。尽管名列其中的“滥用职权”情形大多属于行使自由裁量权而违背合理性原则，但强调行政机关在实施行使强制中存在有“公报私仇”“以权谋私”等主观恶意时才属于“滥用职权”。然而，在行政审判实践中，基于对执法人员主观认定方面的难度，法官极少以“滥用职权”为由作出撤销判决。新《行政诉讼法》规定的“行政行为明显不当”情形则不同，它并不仅仅强调从主观上判断主观恶意的存在，只要客观上造成了“明显不当”的结果，就可以作出撤销该行政强制行为的判决。例如，在“文某某不服榆林市公安局榆阳分局公安行政强制”一案中，根据被告榆阳分局提供的证据，原告文某某仅仅与他人一起吸食一次毒品海洛因就被采取“强制隔离戒毒二年”的行政强制措施。法院以“显属认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误。被告应当根据其所查明事实，对原告给予相应的处理”为由，撤销被告榆阳分局于2014年3月13日作出的《强制隔离戒毒决定书》。从案件事实来看，文某某尽管有吸食毒品的违法事实，但没有达到《中华人民共和国禁毒法》规定的“吸毒成瘾严重”程度，显然属于“行政强制明显不当”。在新《行政诉讼法》实施后，法院可以行政强制“明显不当”为由予以撤销。
