行政执法与刑事司法衔接的理性审视
时间：2021-04-02 08:02:47 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：行政执法与刑事司法的有效衔接，事关依法行政和公正司法，对共同打击违法犯罪、推进法治建设具有重要价值。行政执法与刑事司法衔接问题是一直困扰我国执法实践的难题之一，如何构建一个合法、规范的两法衔接机制是理论界和实务界共同研究的现实问题。在回顾两法衔接的历程、梳理两法衔接存在问题的基础上，应当着眼于克服基础理论薄弱、立法衔接不足、行政机关与司法机关定位不准、衔接程序粗陋等障碍，进而有必要厘清基本理论、完善立法内容、明确职责定位、规范操作程序等。
关键词：行政执法刑事司法衔接制度
中图分类号：DF31文献标识码：A文章编号：1673-8330（2015）05-0089-09
从理论上讲，行政执法与刑事司法作为执行法律的活动，“两者均是国家实现统治的重要职能方式，相互之间存在紧密的联系和内在的一致性，从而决定着两者之间的衔接关系”，①“因此，两者不仅可以并行不悖地存在和发展，而且可以有着某种互相衔接的关系”。② 由此观之，行政执法与刑事司法衔接问题（以下简称两法衔接）本是一个基础性的理论问题，而并不是近些年才出现的新命题。从实践上讲，自2001年国务院整顿和规范市场经济秩序以来，两法衔接的机制开始引起较大关注，正式拉开建立衔接机制的序幕。随后，两法衔接机制在全国各地广泛开展，并确立了一系列的制度，两法衔接的工作制度框架初步建立。自2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“完善行政执法与刑事司法衔接机制”以来，两法衔接问题再次成为社会关注的热点话题，引起了社会的全面回应。应当说，构建两法衔接机制是中央提出的一项重要任务。然而，两法衔接的实际情况如何，两法何以有效地衔接？似乎仍是一个悬而未决的突出问题。这些问题的存在，制约了两法衔接实践的发展，影响到两法衔接的有效运作。故此，实有必要对之予以探讨与厘清。
一、两法衔接制度的回顾
“任何一项法律制度的创设和生成都蕴涵着一定的根据，返回制度的历史原点，从源头上探究制度的本来面目，有助于发现制度背后的特性，并对当下具有重要的启示意义”。③ 因此论及两法衔接制度，有必要首先探究两法衔接的形成过程，分析其发展的基本脉络，这是审视两法衔接制度的基本前提。以现行的相关规定为主线，两法衔接制度的发展大致分为以下几个阶段：
（一）两法衔接的理论探索阶段
这一阶段大致从20世纪90年代至2001年，两法衔接主要表现为理论界的初步探讨。行政处罚与刑罚处罚的有效衔接成为这一时期讨论的焦点问题。由于行政处罚与刑罚直接涉及到行政责任与刑法责任、行政法与刑法的关系定位，属于两法衔接的基本范畴，因而可以视为两法衔接问题开始浮出水面。这一阶段具有以下基本特点：
⒈ 两法衔接的表述不一，范围狭窄。针对两法衔接的相关内容探讨，学术界没有统一规范的表述。有的表述为“行政处罚与刑罚”，有的表述为“行政违法与行政犯罪”，还有的表述为“行政处罚与刑罚处罚”、“行政处罚与刑事处罚”等，这些表述都是从法律责任形式的角度进行阐释的。作为一种制裁性方式，“在此意义上，法律责任就是直接由违法行为所引起的不利法律后果”。④故此，与两法衔接内容相关的探讨都集中于法律责任这一狭窄范围。正如学者所言：“在法律制裁体系中，行政处罚与刑事处罚占有十分重要的地位。……在这种情况下，正确界定行政处罚与刑罚处罚之间的关系就成为一个亟待研究的重大课题”。⑤
⒉ 两法衔接的视角单一，缺乏多维性。针对两法衔接的探讨，学术界均是采用理论分析的方法，注重于理论性探讨。这一时期的研究一般都是从三个层面展开：一是从理论层面上区分行政处罚与刑罚处罚的异同;二是从立法层面提出完善行政处罚与刑罚处罚衔接的建议;三是从法律适用层面思考行政处罚与刑罚处罚衔接的原则与方法。难能可贵的是，这一时期尚有一篇文章从部门行政法的角度探讨土地执法领域的行政处罚与刑罚的适用问题。⑥ 但总体而言，从部门行政法的角度进行实证研究的文章基本处于空白状态。
⒊ 两法衔接的关注度低，缺乏系统探讨。通过检索，据不完全统计，这一时期涉及行政处罚与刑罚处罚的论文仅10余篇。从法学部门分类看，从刑法的角度侧重于刑法学分析的论文4篇左右，其他则是从行政法的角度进行分析;从作者的身份来看，来自实务部门工作者侧重于实务研究的论文仅2篇，其他均是高校理论研究工作者。这一时期没有专门研究两法衔接内容的专著，仅在少量著作中部分地涉及相关内容。
（二）两法衔接的实践发展阶段
这一阶段大致从2001年至2012年。2001年，国务院开展整顿和规范市场经济秩序活动，正式将两法衔接提上重要日程。这一阶段，两法衔接具有以下基本特点：
⒈ 两法衔接的表述逐渐规范，趋于一致。从语义表述来看，官方文件先后经历了“行政执法与刑事执法的衔接”、“行政执法与刑事司法的衔接”的发展过程。在2006年之前，官方的文件均是以“行政执法与刑事执法的衔接”为表述方式。自2006年3月《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》下发后，所有官方的相关表述趋于一致，即统一为“行政执法与刑事司法的衔接”。
⒉ 两法衔接的关注度高，研究视角多样。这一阶段，理论界和实务界都高度关注两法衔接，在研究与探讨之中形成了三大基本派别：一派是以理论研究者为主体的“理论派”，不仅关注两法衔接的理论问题，而且研究两法衔接的具体机制，特别是具体领域内两法衔接的基本问题与对策;⑦一派是以检察院为主体的“检察派”，不仅强调加强检察监督的必要性，而且指出两法衔接中存在的问题，研究完善两法衔接的对策;另一派则是以行政机关为主体的“行政派”，从工作的层面探讨两法衔接中存在的问题并提出完善的建议。⑧
⒊ 两法衔接的特征鲜明，两大合力助推发展。正式拉开两法衔接序幕的是行政机关，国务院通过整顿和规范市场经济秩序，统一部署，明确提出加强两法衔接工作。以此为契机，全国各地成立了以政府为主体，以政府部门为成员的整顿和规范市场经济秩序领导小组。这一活动具有明显的行政性，即以行政机关为主力，以行政执法为基本手段。因此，两法衔接的正式推动始于行政机关的主导。为配合此项工作，司法机关（主要是检察机关）开始发挥重要作用。2001年9月，最高人民检察院颁布了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》;2004年3月，最高人民检察院联合全国整规办、公安部下发《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》;2006年3月，最高人民检察院联合全国整规办、公安部、监察部下发《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》。不难发现，“检察机关对衔接机制的深度介入，初衷是有利于整顿和规范市场经济秩序，但却导致了衔接机制定位的提升”。⑨在这一过程中，司法机关日渐发挥主导作用，行政机关趋于冷漠。经过行政机关与司法机关的共同努力与推进，两法衔接问题开始引起执政党的关注，其重要标志是2011年中办、国办转发了《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》。
