环境行政赔偿责任构成要件辨析
时间：2021-04-02 04:01:42 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要环境行政赔偿是行政赔偿的一种特殊类型。本文在对关于环境行政赔偿责任构成要件现有理论评析的基础之上,明确环境行政赔偿责任的构成要件,并从侵权行为主体、行使国家环境管理权的行为违法、损害事实和因果关系四个方面对实践中存在的模糊界限与问题进行了较为深入的分析。
关键词环境行政管理权 环境行政责任 构成要件
中图分类号:D925 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-178-03
环境行政赔偿属于行政赔偿的范畴,是行政赔偿的一种特殊类型。环境行政赔偿具有行政赔偿的一般属性,适用行政赔偿的普遍性规定,同时又有不同于其他领域行政赔偿的特殊之处。
一、关于环境行政赔偿责任构成要件现有理论评析
环境行政赔偿责任的构成要件,是指国家承担环境行政赔偿责任的前提条件,即国家在符合那些条件的情况下才承担环境行政赔偿责任。关于国家赔偿责任的构成要件,学者有不同认识,有学者认为国家赔偿责任的构成要件有三个:损害的存在、违法行使职权的行为、该行为与损害结果的因果关系,即“三要件说”。有学者认为,国家赔偿责任的赔偿要件有四个:职务行为主体、职务违法行为、损害结果、因果关系,即“四要件说”。还有学者将“法律规定”也作为国家赔偿责任的一个要件。关于“三要件说”和“四要件说”,我们赞同姜明安教授的观点,即“三要件说”和“四要件说”并无本质区别,只是“三要件说”中的行为要件涵盖了“四要件说”中的主体要件和行为要件。任何法律责任的构成具有法律规定,或者说任何法律责任均须依据法律规定才能得以实现;而且在国家赔偿法领域,法律对于国家赔偿的特殊限制性规定已经被行为要件和损害事实要件所吸收,因此“法律规定”不应成为国家赔偿法独立的构成要件。由此我们认为,环境行政赔偿责任的构成要件包括:侵权行为主体、行使国家环境管理权的行为违法、损害事实和因果关系四个方面。
二、主体要件——国家环境行政管理主体
在作为国家赔偿责任组成部分的环境行政赔偿中,侵权行为的主体有着严格的限制。只有行政机关及其公务人员,法律、法规授权的组织以及行政机关委托的组织违法行使国家环境权益,国家才承担环境行政赔偿责任,当然这一主体主要是国家环境行政机关。
任何一个国家的环境行政管理机构都是由多级多类管理部门组成的复杂体系,我国也不例外。我国中央环境管理机构可以划分为三类:综合性环境管理机构(如国家环保部)、部门性环境管理机构(如农业部等)和专门性环境管理机构(如黄河水利委员会等)。除中央一级的环境管理行政机关外,地方各级政府及其部门均不同程度的行使国家环境管理权:地方各级政府对本辖区环境质量负责,各行政部门分别行使各种国家环境管理权。无论哪一类环境行政机关,若违法行使国家环境管理权造成合法权益损害均成立环境行政赔偿责任。
除环境行政机关之外,还有环境法律、法规授权的组织以及受环境行政机关委托的组织或个人也在行使国家环境管理权的主体之列。规章授权的组织的问题需要加以分析。依据《行政诉讼法》第25条和《国家赔偿法》第7条,法律、法规授权的组织也能成为行政诉讼被告和行政侵权行为的主体。按照法律的文字规定,这种授权组织只能是法律、行政法规和地方性法规的授权,即规章并不能授权;但在实践中还存在大量部门规章和地方政府规章授权的情形。对此,我们认为制定发布规章的国务院部门和地方政府作出授权,超越了自身的权限范围,是国务院部门和地方政府的越权行为,因此接受规章授权的组织的环境管理权不具有合法来源,属于无权限而越权的情况。因此规章授权的组织行使所谓环境管理权的行为属违法行为,的权力来源具有瑕疵,但其违法行使国家环境管理权的行为造成公民、法人和其他组织合法权益的损失,国家应当承担环境行政赔偿责任。
三、行为要件——违法行使国家环境管理权的行为
这一要件实际上包含着两项内容:一是侵权行为必须是执行国家环境管理权的行为;二是该行为违法。
(一)承担赔偿责任的行为必须是执行环境行政管理职务的行为
《国家赔偿法》规定国家机关及其工作人员违法行使职权的行为可以引起赔偿,但对行使职权行为的范围没有明确界定。学术界大都倾向于客观标准,并提出许多确定界定职权行为的具体标准。如有学者提出应以时间、职责权限、名义、实质意义为标准,有学者提出以时间、地点、目的、行为方式为标准,有学者提出应当考虑时间、地点、名义以及行为与行政职权的内在联系等因素。上述学者提出的界定标准设计行为的形式因素,如时间、地点、名义、行为方式等,也涉及行为的实质因素,如目的、与职权的内在联系等。我们以为,执行国家环境管理权的行为常常涉及各方面的诸多因素,单凭一项标准不足以确定一项行为是否为职权行为,因而需要考虑行为的形式要素和实质要素,综合分析、判断,以做出正确的认定;但其中最为关键的因素是行为与职权之间的关系。
在此有三个具体问题需要分析:
1.关于行使职权有关的行为,这类行为不是职务行为本身,但与职务行为有关联且密不可分。这类行为属于事实行为。主要包括:采取非法的手段和方式执行公务;利用职务便利为个人目的行为;与执行职务的时间和空间内所实施的行为。
2.关于他人协助公务的行为。非环境行政机关的工作人员在协助执行公务是否属于职务行为?这需要具体分析。如果环境行政机关工作人员明确要求非工作人员进行协助,即这种协助是环境行政机关明确要求的、明示的,那么这种协助行为属于职务行为没有疑问,由协助行为造成的损害,国家应该承担环境行政赔偿责任。如果在环境行政机关工作人员并没有要求的情况下,是一般民众自愿、主动参与协助执行公务的,这种情形下又分为两种情况:一是一般民众主动协助执行公务,而环境行政机关的工作人员没有明确表示拒绝和制止,这表明环境行政机关工作人员已经接受了民众参与的行为,即已经以承认或默示的方式将协助行为纳入到执行职务行为之中了,由此协助行为造成的损害国家同样需要承担环境行政赔偿责任。二是一般群众主动协助执行公务,而环境行政机关工作人民明确表示拒绝,那么群众的协助行为就不能认定为执行职务的行为,由此造成的损害不是职务行为造成的损害,其赔偿责任也就不是环境行政赔偿责任。
3.关于具体机关的职权划分问题。具体行政机关的职权划分,是顺应社会分工的要求,为提高行政管理的水平和效率而设定的;某行政机关的职权行为应当与其特定的职权范围相吻合。但在环境行政賠偿领域,只要是行政机关行使国家环境管理权的行为,而不管这个行为是有哪个具体行政管理部门(例如工商、税务、卫生等)作出的,即不受该机关特定职权范围的限制,超越自己特定职权范围的职务行为同样可以引起环境行政赔偿责任。同样,违反或超越纵向的职权范围划分的环境职务行为违法造成公民、法人和其他组织合法权益的损害也引起环境行政赔偿责任。
(二)承担赔偿责任的行为必须是违法行为
我们认为,“违法”意指不遵守法律的规定,背离法律的精神和目的。对于“违法”的界定,仍有一些问题仍然需要加以分析,从而得以正确认识。
1.环境行政主体违法是否限定在违反行政法律规范之内。有学者从法律整体性的角度提出,任何一个法律整体的立法价值取向是一致的,因此行政机关违反行政法律规范的同时也可能违反了宪法规范、民事法律规范或刑事法律规范,从而认为不应当对行政主体违法加以部门法的限制。我们认为,这一观点有其合理性。
