论重大行政决策合法性审查二元标准的确立
时间：2021-04-02 04:01:30 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：当前在各省市立法实践中，对于重大行政决策合法性审查的规定，鲜有一套系统且完整的标准。传统“实体-程序”的二分标准割裂了重大行政决策的连贯性，极易导致审查的形式化。由于重大行政决策自身兼具内部性与外部性、抽象性与具体性的双重复合属性，需要重新审视其合法性审查标准的确立。由此，站在“内部-外部”的视角重新确立重大行政决策合法性审查的“内部自制标准”与“外部衡量标准”二元审查标准，使之量化的审查内容更加周延。
关键词： 重大行政决策；合法性审查；二元标准；内部自制；外部衡量
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2015）06-0101-07
标准是衡量事物的准则，具备客观性与规范性并可反复适用，是共同遵守的准则和依据。重大行政决策的制定程序环环相扣，合法性审查直接影响着决策的颁布与实施，因此应当有一套相对统一的标准。结合各省市立法实践，传统“实体—程序”的二分标准存在与重大行政决策属性难以契合的弊端。因此应当转换视角，确立更为周延的合法性审查标准，继而规范决策行为，提高决策质量，实现依法决策。
一、引论：重大行政决策的内涵剖析
重大行政决策，在学界尚无统一明确的概念界定。因此，有必要对重大行政决策的内涵予以剖析，笔者在此将其拆分为“重大”、“行政”、“决策”三个词语分别理解。
“重大”具有大而重要的含义，用于描述抽象事物。区别于一般行政决策，重大行政决策无论在主体、范围、程序等各个方面均有更高的要求，“重大”二字是重大行政决策概念的认知基础。在主体上，必须只有行政机关具有相应的决策权而授权组织不能享有，决策事项应当涉及国计民生之根本，制定程序应当更加科学、民主，具有严格的合法性审查标准。
“行政”概念的理解，现代行政作为一种国家职能，国家行政机关和授权组织依法对国家事务和公共事务的决策、组织、管理、协调的活动，其目的在于实现公共利益。[1]决策作为行政的首要环节，一方面是内部行政权行使的起点，另一方面却在外部直接决定公共利益的实现。
“决策”强调策略与办法的制定，应当具有一定的方略性与前瞻性。与作为具体行政行为的“行政决定”不同，“行政决策”具有一定的抽象性，但这种抽象性是不完整的。这是因为，重大行政决策不同于立法性质的抽象行政行为，决策虽不针对个人，但具有较大的行政裁量空间，同时涉及多种行政活动具体设置与执行。
因此，重大行政决策应当是一个复合概念，“重大”明确了严格的适用范围与行为规范，“行政”蕴含着内部行政与外部行政的重叠，“决策”则表明重大行政决策兼具抽象性与具体性的特征。因此，重大行政决策已经超越传统意义上对行政行为的区分，是行政法学与行政管理学的融合产物，其属性应当是双重且复合的。
二、立法考察：重大行政决策合法性审查的现状与弊端
重大行政决策意义重大、范围宽泛，当前全国各省市通过政府规章、行政规范性文件等形式，规定重大行政决策的基本原则、制定程序、管理评估等内容，使其逐步制度化、规范化。但在其合法性审查方面，各省市立法情况却不尽相同。为此，以考察各省市立法实践为起点，明确立法现状，分析传统“实体—程序”二分标准的弊端。
（一） 以审查主体与审查内容为视角
笔者随机选取了25个省市的相关规定，其中包括12个省（包含直辖市）与13个地级市，以颁行时间划分为：2006年重庆市、鞍山市；2007年甘肃省；2008年湖南省、天津市、江苏省；2009年青海省、昆明市；2010年贵阳市；2011年广州市、汕头市、山东省；2012年哈尔滨市、淮南市；2013年西安市、海口市、凉山州；2014年广西、苏州市、嘉峪关市；2015年德阳市、江苏省、宁夏、四川省、内蒙古。
1.审查主体：重大行政决策合法性审查的“自我审查模式”
重大行政决策的合法性审查不同于前期的合法性论证，在此以前者为考察依据，因两者在定位上存在根本性的差异，前者是一项行政职权行为而后者是一项专业咨询行为。①由此，对地方重大行政决策相关规范的梳理，采取的是严格意义上的合法性审查，排除了合法性论证。
重庆市、甘肃省、天津市、青海省、昆明市、淮南市、西安市由于制定时间较早，并未明确规定合法性审查主体，表明合法性审查此前并非重大行政决策的必需环节，大部分规定只要完成合法性论证即可提交集体讨论。其余省市均对审查主体进行了规定，可将其归纳为“政府法制工作机构”，虽然江西省、广州市规定可以邀请专家参与审查，但其本质上也是由政府法制工作机构主导完成。
就重大行政决策的合法性审查的现状而言，各省市选择的是一种“自我审查模式”，即重大行政决策的制定机关与合法性审查机构，两者具有同属或者隶属关系。为何由政府法制机构负责重大行政决策的合法性审查，这样的制度设计一方面与我国本土“一元化的权力运行模式”②相吻合，另一方面得以兼顾重大行政决策的权威性与专业性。虽存在一定弊端，③但符合我国政治文化传统与国情现状需要，因此，应确立与“自我审查模式”相符合的合法性审查标准。
2.审查内容：重大行政决策合法性审查的实体性与程序性规定
在审查内容方面，仅有10个省市规定了具体的审查内容，分别为：鞍山市、江西省、贵阳市、广州市、山东省、哈尔滨市、广西、苏州市、宁夏、内蒙古，另有8个省市仅规定了审查主体但未规定审查内容。由此可见，当前仍然缺乏对重大行政决策合法性审查内容的具体规定。
通过梳理，各省市在合法性审查内容上包括实体性内容与程序性内容两方面。在实体性内容方面，10个省市规定均要求决策方案草案在内容上“是否符合法律、法规、规章的规定”，9个省市规定要求审查“是否具有法定职权或者超越法定职权”，仅有鞍山市对决策方案草案内容的协调性与合理性进行了规定，需要审查“是否与我市现行地方性法规、规章和政策措施协调、衔接”以及“是否存在滥用行政自由裁量权而违反行政合理性原则的问题”。在程序性内容方面，9个省市规定指出需要审查决策方案草案“是否符合重大行政决策程序”。由此，各省市重大行政决策合法性审查内容的确定，大多采取“实体—程序”的二分标准。
