垄断行业规制改革：理论依据行业经验和政策选择
时间：2021-01-18 12:05:09 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：我国政府规制改革要在放松经济性政府规制的同时，加强社会性规制。本文对我国深化政府规制改革的理论依据，规制经济学对自然垄断识别的理论发展，及其对自然垄断规制变革的深远影响进行了深入分析，并运用可竞争市场理论和激励性规制理论，以转变政府职能为突破口，对我国政府规制改革面临的主要问题提出了有针对性的政策建议。
关键词：政府规制改革；自然垄断；政府职能；可竞争市场
中图分类号：F203
文献标识码：A
文章编号：1009-5381（2014）01-0044-05
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”。有效的市场监管是规制经济学研究的重要内容，当前应当在充分借鉴规制经济学理论发展的基础上，对我国垄断行业的政府规制实践和经验进行深入反思，以转变政府职能为突破口，深化我国政府规制改革。
一、垄断行业规制改革的理论依据
传统微观经济学主张对自然垄断行业实施严格的政府规制，以改进资源配置效率，实现帕累托改进。
芝加哥学派对自然垄断的概念进行了拓展，在芝加哥学派研究的基础上，鲍莫尔等于1982年提出可竞争市场理论。[1]17基于可竞争市场理论的思想，产生了如特许投标权、区域标尺竞争规制等旨在鼓励垄断厂商提高技术和管理效率的激励性规制理论。新规制经济学的发展极大地推动了各国规制改革的潮流，上世纪80年代以后的规制实践整体表现为“放松经济型规制，加强社会性规制”的趋势，在放松经济性规制的过程中，激励性规制理论获得了越来越广泛的应用。
二、我国深化政府规制改革的行业经验
（一）电信业
1.我国电信业政府规制概况
如表1所示，我国电信产业经过四次政府规制改革，旨在引入竞争的电信业拆分和重组。电信主管部门经历由“邮电部”到“信息产业部”再到“工业与信息化部”的转变，实现了电信业的政企分开。在规制改革举措的作用下，中国电信体制改革打破了电信业的垄断局面，初步形成了竞争的市场结构，有效地提高了电信企业的运作效率，促进了中国电信业的飞速发展。
2.我国电信业规制改革面临的主要问题
我国电信业早期的规制改革主要采取引进新竞争者的英国模式，1999年和2002年的规制改革主要采取了分拆重组现有电信企业的美国模式。在1999年的分拆重组后，随着移动业务的高速增长，中国移动逐渐占据我国电信业务的主要地位。如表2所示，我国电信业发展的失衡局面逐渐形成；各大电信运营商之间出现了重复建设、恶性竞争的局面，如“2002年至2006年，5家企业累计投入11235亿元，用于电信基础设施建设。由于缺乏统筹规划，重复投资问题突出，网络资源利用率普遍偏低，通信光缆利用率仅为三分之一左右，且增加了企业的折旧和运行维护费用。”[2]
为矫正电信业失衡的局面，形成合理的市场竞争和产业组织格局，避免电信网络重复建设，2008年中国电信业再次实施重组，重组形成的新的中国移动、中国电信和中国联通取得了第三代移动通信技术（3G）业务牌照。如表3所示，中国电信和中国联通借助3G业务的发展实现了较快的增长，但从营业收入和净利润两项指标来看，中国移动仍然保持较为明显的优势，我国电信业发展的失衡状态仍较为突出。当前我国电信业正面临发展第四代移动通信技术（4G）的关键时期，亟待采取电信业规制改革措施，营造合理的电信业市场竞争格局。
（二）电价规制
1.我国电力行业价格规制概况
2002年年底的电力体制改革形成了我国目前的电力产业组织结构格局，即由五大发电集团组成发电市场竞争格局，两大电网公司组成供电市场竞争格局。
随着我国电力行业的政企分开，我国电力行业价格规制呈现出规制缓和的特征。2003年7月，国务院办公厅颁布了《关于印发电价改革方案的通知》，明确提出了电价规制改革的目标（表4），并成立国家电力监管委员会，主要负责颁发电力业务许可、电力市场监管，维护电力市场公平竞争环境等。
长期目标电价分解为上网电价、输电电价、配电电价和终端销售电价发电、售电价格由市场竞争形成输、配电价格由政府管制
近期目标在厂网分开的基础上，建立与发电环节适度竞争相适应的上网电价机制初步建立有利于促进电网健康发展的输配电价格机制实现销售电价与上网电价联动优化销售电价结构推进大客户与发电企业的双边交易
2.我国电价规制改革面临的主要问题
我国目前电价体系包括发电上网价格和销售电价两种电价，我国政府对发电上网价格和售电价格实施规制；目前电网电价体系没有独立的输、配电价格，其价格通过售电价格减去发电上网电价得到。当前我国电价规制体系与电价规制改革的目标还有相当的距离，突出表现在：
1.发电、售电价格尚未实现由市场竞争形成
2003年颁布的《电价改革方案》提出，“建立区域竞争性电力市场并实行竞价上网”，“电量电价由发电和用户买卖双方通过市场竞争形成”。我国2004年和2006年分别在区域电力市场实施了竞价上网试点，但由于我国煤炭价格迅速上涨，2003年以来我国连续出现“电荒”，发电电量的缺乏使得竞价上网难以实施，发电上网电价均恢复政府定价，使得我国发电上网电价竞价上网的改革试点未取得成功。目前我国发电上网价格形成仍采用成本加成法，其价格形成缺乏市场竞争基础，缺乏效率；我国终端售电价格也是采取成本加成法计算形成，由于“市场”煤和“计划”电之间的矛盾，使得我国电煤市场价格的变化无法有效传导到销售电价，偏低的销售电价使得电价对用电消费的调节作用难以发挥，一方面使得用电消费量增大使得我国环境压力日趋突出；另一方面造成我国电力投资减少，从而加剧电力供应短缺，使得“电荒”反复出现。
