2018年中国城市化进程【我国城市化进程的制度性思考】
时间：2019-04-04 03:22:30 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
一、我国城市化发展的制度影响 良好的制度安排不仅能够有效降低经济行为中的交易成本，形成更高的经济增长率，还可以保证公民分享发展所带来的福祉，减少不平等和歧视。一般来看，发达国家城市化的进程是政治民主化、经济自由化、产业革命化、市场国际化、社会现代化和人口城市化的“六化”同步过程[1]。现实中，西方发达国家的城市化进程一般并无制度障碍，政府既无“城市偏好”也无“乡村歧视”，人口、产业向城市的集中大多依靠市场力量自发完成。而在由一个权力中心决定制度安排的基本框架并遵循自上而下制度变迁原则的国家来说，制度供给在更大程度上受制于权力中心在既定的政治经济秩序下提供新的制度安排的能力和意愿[2]。这种安排的能力与意愿突出表现在城市化发展战略上，而城市化发展战略的偏差往往直接形成一系列的制度约束并影响着城市化的制度创新。
（一）重农导向的国家战略导致历史上城市化发展的长期徘徊
作为举世公认的城市发源地之一，在相当长的一段历史时期内，中国城市的发展水平位居世界领先地位，其城市的发达程度令人叹为观止，使世界其他国家难以望其项背。然而，在封建制度下，以保护封建地主经济为目的的重农抑商的国策抑制了技术进步，更在很大程度上限制了商业经济的发展，“帝国的官员和富绅是典型的食利者。法律和传统上赋予他们的特权决定了他们的地位、生活方式以及处事态度。他们主导着城市的生活。他们有着强烈的控制欲。企业家行为在几乎不保护私人活动的法律框架下是不安全的。任何明显有利可图的活动都会受到官僚的盘剥。只有国家或得到许可的垄断性组织才能从事大规模的活动[3]。”加之长期落后的农业生产力无法提供更多的农业剩余，分散性的农业文明又限制了资源的合理流动，最终导致中国城市化进程长期逡巡不前。
（二）高度计划体制导致建国后城市化严重滞后
建国之初，在资本稀缺的经济体中推行资本密集型重工业优先发展战略，不可能依靠市场来引导资源配置，囿于资源禀赋的限制，与重工业优先发展战略和高度集中的计划经济体制相适应，中国形成了一系列影响了城市化进程的具体制度，如集体所有和集体经营的土地制度、城乡分割严控人口流动的户籍制度、城乡分离和城乡不平等的劳动就业和社会保障制度、中央高度集权和地方分割的行政管理制度等，城市化进程具有较为明显的政治特征。国家通过计划体制和城乡分割，一方面，降低资本、外汇、能源、原材料、农产品和劳动力等资源的价格，降低重工业资本形成的门槛，为重工业优先发展创造了适宜的经济环境；另一方面，政府对城市和市民实行“统包”，而对农村和农民则实行“统制”。由政府发动和包办的供给制度构成了城乡之间的壁垒，阻止了农村人口向城市的自由流动[4]。与此同时，中国经济发展的重点放在了城市以及技术和资金密集型的重工业，而忽略了以服务业为主的第三产业的发展，也客观上弱化了城市吸纳农村剩余劳动力的能力，使得产业城市化和人口城市化长期脱节，城市化进程呈现出波折状态。
（三）制度分割和非均衡开放战略影响改革开放以来的城市化发展
改革开放三十年以来，市场机制逐渐开始在城市化进程中发挥主导作用，一系列符合市场经济发展要求的制度变革逐步弥合了传统体制下城乡发展的割裂状态，为乡村人口迁移、非农产业的发展与空间集聚提供了较大的空间，有力推进了城市化进程。但相比而言，中国的城市化仍然是低水平、数量型的城市化，还远未达到城市化的高级阶段。具体而言，尽管改革开放以来，中央和各级政府部门都陆续推出促进城市化的相关政策和措施，努力为城市化发展提供保障体系和制度支撑。但是，不容回避的是，影响中国城市化进程的城乡分割的二元体制仍然存在，户籍、土地、社保、教育等制度的改革仍然不能适应中国城市化长期发展的需要，限制了人口的自由流动，强化而非弱化了二元经济特征，扩大了城乡之间的收入差距，严重制约了中国城市化的持续健康发展[5]。同时，我国对外开放主要按照由点到面，由海港到内陆、由东到西的开发模式，实行渐进开放、梯次推进的开放战略。这一战略对于产生中国增长奇迹发挥了重要的作用，但也存在着“重点轻面、重东轻西”的问题。客观上，使得开放战略在促进中国经济社会总体发展水平大幅提高的同时，也从另一方面加剧了中国区域城市化发展的不平衡，使东部地区城市化进程迅速加快，而广大中西部地区的城市化水平相对滞后。
二、当前我国城市化进程中的主要制度约束
（一）户籍制度约束
世界上大多数国家实行的是自由生育政策和国内人口自由迁移政策。在人口城乡流动过程中，转移人口均以一种自发和自由的状态流向各级城市的劳动力市场，并一次性完成职业和身份的转变。解放初期，我国并未建立起严格的户籍管理制度。户籍制度的建立主要是政府为了稳定有利于工业部门优先发展的要素配置格局做出制度安排。从某种角度看，户籍制度从确立至今有其存在的合理性，是在特定历史条件下，推行重工业优先发展战略不可避免的选择[6]。但是，对于人口城市化的长期健康发展而言，现阶段户籍制度的存在则弊大于利。
目前，户籍制度的存在已经在一定程度上严重影响了城乡人口的自由流动。在中国大多数地方，尤其是经济条件较好的地区，户籍不仅仅是一份普通的人口管理材料，还涉及到社会就业、子女教育、劳动工资、住房、社保等等一系列城市居民的福利待遇。现行户籍制度使得转移人口难以得到城市永久性居住的法律认可，为转移人口同城市居民一样享受城市就业政策、保障体制和社会服务供给构筑了人为壁垒。在严格的户籍管理制度下，转移人员即使获得了在城市生存和发展的专业化技能，也会因为无法获得与户籍制度相关的各种社会权利和保障，而只能沿袭“候鸟生存”的方式，在成家或年老后不得不返回原区域。即便可以不返回原区域，转移人口在城市中也很难融入主流阶层，其后代发展也常常会受到各种有形或无形的限制，加大了人口向城市迁移的成本，客观上降低了人口的迁移能力和转换能力。
（二）土地制度约束
土地制度历来都是关系国计民生的重大问题。放眼世界，凡土地改革成功的国家，其经济发展必然比较迅速和显著[7]。目前的农村土地产权制度依然存在着许多问题，主要集中体现在土地产权归属不清晰和土地产权流转不顺畅两个方面。一方面，农村土地产权归属还不明晰。中国实行的是土地的社会主义公有制，农村土地属于农村集体所有。基于所有权的基本原理，“农村集体”自然就享有在符合土地利用规划和土地用途管制前提下处分集体土地的权利。但实际上，“农村集体”是个模糊的概念，土地的实际占有、使用、收益和处置权利的归属主体并不完全明晰，在一定程度上使广大农民难以分享土地增值的成果。另一方面，农村土地产权流转还不顺畅。目前，我国尚未真正形成符合市场经济要求的农村土地产权市场，土地征用、出让、转让，以及土地所有权和使用权的出租都还不规范。我国土地产权能够进入市场流转的，不论是种类、数量，还是方式、方法在制度和法律上都受到很大限制，入市交易也存在体制和交易方式的障碍，公开、合法交易与隐性、非法交易并存。特别在集体建设用地进入市场过程中，交易双方并没有实现平等自由等价的交换，真正受益的是代表集体经济组织的少数“内部人”，造成对农民权益的剥夺，影响土地价值的实现和利用，更在很大程度上限制了人与土地的分离。
