[论我国公立高校内部行政权力的合理外部边界]行政有哪些类型权力
时间：2019-01-13 03:35:41 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
一、引论 所谓权力,指某种强制力或影响力。一般来说,我国公立高校内部的权力主要分为学术权力、行政权力、学生权力和政党权力。这四种权力相互作用相互制约形成高校内部主要权力结构,这种纵横交错的权力结构反映了高校组织内部不同权力主体的利益博弈。其中学术权力和行政权力是高校内部两种重要的权力形式,如果我们将公立高校行政定义为以公权力的运用为核心的高校管理活动,那么公立高校行政权力则主要指公立高校管理活动时的公权力,也就是高校行政机构及其工作人员工作中作为国家行政权力主体代表对校内其他机构、工作人员所依法实施的强制力或影响力。从来源上看虽然一部分行政权力由高校内部学术需要派生繁衍而来,但受我国高等教育集权管理模式的影响,我国公立高校的主要行政权力更多地来自于各级政府授予,我国政府各级高校主管部门通过控制公立高校内部主要学术官僚的选拔、任命及评价等形式直接间接地控制着高校行政权力,使得公立高校内部行政权力在行使过程中带有明显的政府意志、“官方”色彩,表现出明显的单向性,这也不可避免地和高校内部基于学者个人学术水平而在学术事务决策中所本应自然拥有的相应地位及影响力,亦即学术权力相冲突。因为在目前我国部分公立高校行政权力的官方背景及缺乏内部人监督的条件下,往往身兼行政权力、学术权力于一身的学术官僚会利用行政权力的强制性来压制学术领域的合理讨论,结果往往会造成一权独大,而在学术决策的时候,往往会利用政府权力代理人身份来干预学术事务,控制学术决策,使学术屈从于权术,沦为部分高校行政人员为个人谋取私利的有效工具。
公立高校行政权力边界指公立高校内部各种不同层次、不同类型行政权力作用的范围、领域及由此形成的行政权力结构,它包括内部边界和外部边界。内部边界指行政权力内部各种行政权力的结构及范围;外部边界指行政权力作为一个整体与高校其他权力形式相区别的范围、领域。当前我国公立高校内部行政权力膨胀、行政权力泛化之所以十分严重,与我国公立高校内部行政权力外部边界相对模糊是分不开的。由于缺乏清晰合理的行政权力边界及有效的协调制衡机制,使得处于强势地位、拥有较多资源支配权的行政权力不断扩张,侵蚀了部分学术权力,妨碍了高校正常的教学科研工作。如何确立公立高校组织行政权力的合理边界?本文以下将就这一问题的不同方面分别进行论述。为了行文方便,本文以下高校都指我国公立高校;行政权力边界都指公立高校内部行政权力的外部边界。
二、我国公立高校组织内部行政权力合理边界标准
根据已有研究成果,公立高校行政权力的合理外部边界标准主要应包括以下两方面:
首先,能最大限度促进学术发展。高校是学术机构,探究、传播高深学问、高深知识始终是大学的核心使命。高校发展中无论采取“洪堡”模式还是“威斯康星”模式,从根本上讲都由此衍生并为此服务的。高校行政权力边界当然也不例外。通过对行政权力行使的范围、领域进行适当限定,来促进提高行政管理效能,达到更好地服务于学术活动的最终目的。诚如董云川所言:“大学就是大学,权术必须服务于学术,行政权力必须服务于学术权力。”事实上高校行政权力与学术权力二者关系并不是“势如水火”,二者有一定的互补性,应该能够找到行政权力的最佳服务边界的。
其次,能最大限度地发挥行政权力服务于学术的职能。行政管理对于维护高校正常秩序,确保教学、科研等各项活动有序开展不可或缺,所以公立高校行政权力应进行“限制,但不能弱化。”合理的行政权力边界能有效地节省管理成本,提高管理效益,同时能保证高校各项活动有效开展。
三、公立高校组织行政权力合理边界的界定方法
根据韦伯(WeberM.)的观点,权力分为世袭的权力、合法的权力和感召的权力,公立高校行政权力属于合法的权力。从社会角度看,合法的权力边界来自于公民社会、政治国家的价值约束和市场、组织两种权力目标实现形式交易成本的节约。公立高校行政权力边界也由以上两个条件决定。
价值指“主体按照客观事物对其自身及社会的意义或重要性进行的评价”。从价值约束来看,公立高校行政权力边界首先受宪政体制下公民社会价值约束。公民社会既可以理解为整个社会整体,也可以理解为社会个体及各种社会组织。高校作为社会公益性组织,公民社会的自由、平等等核心理念影响着对公立高校职能、社会地位的认识,进而影响高校管理方式、行政权力授予。公民社会往往通过正式途径如立法及非正式途径如社会舆论来保护个体和社会整体在公立高校的各方面利益。其次,在宪政体制下,政治国家的价值取向来自于公民社会,是公民社会实现理想的工具。所以从本质上看,公立高校行政权力的界定受公民社会价值边界约束。但政治国家代表的毕竟是统治阶级的利益,起主导作用的是统治阶级的价值约束。因此当政治国家、政府看待高等教育时,更多的是从有效维护统治阶级在高校的利益出发,来制定高等教育政策。结合以上两点,公民社会和政治国家都会对公立高校行政权力边界产生重要影响,尽管从历史上看公民社会的影响更持久,但政治国家即政府对公立高校行政权力边界的作用则更直接。
从制度经济学看,科斯边界理论认为制度即契约或规则,其产生及作用的范围取决于制定契约或规则双方交易成本的节约。由于行政权力边界在于行政交易成本和社会交易成本之间的权衡,如果用行政手段实现公权力目标过程中交易成本少,则采用行政手段实行;如果用社会自由竞争手段实现目标交易成本少,则采用社会实现方法。戴维・奥斯本在所著的《摒弃官僚制:政府再造的五项战略》中提到的许多战略大都是在行政交易成本过高、效率低的情况下通过引进市场竞争机制来达到减少交易成本的目的。
对高校而言,只要发现知识、培养人才、服务社会的核心职能不被替代,高校必将继续存在下去,高校行政机构、行政权力也必将继续存在下去。但与一般意义上的私立高校不同,公立高校行政权力外部边界还受政府行政权力制约。与国外公立高校相比,我国公立高校受政府影响可能更大一些。如国外许多政府如英国、美国一般通过财政拨款等间接手段来管理公立高校,一般不直接干涉高校内部事务。而我国除了采取以上常用手段外,还常常通过校长直接任命、下达计划招生指标等手段干涉高校内部行政事务。从界定方法看,我国公立高校行政权力的外部边界,在于高校目标实现过程中行政手段和市场手段各自交易成本及二者之间的权衡。由于行政权力成本主要包括行政权力来源成本、执行成本和监督成本,所以我国公立高校行政权力外部边界在于行政权力来源成本、执行成本和监督成本之和与市场竞争成本的比较。一般来说,市场手段成本小效率高,但市场化在高校领域有一定的局限性。首先一些产品属于或部分属于“公共物品”,无法直接交易或交易成本过高;其次市场竞争中固有的功利性特征可能与社会、国家的长期利益相违背;最后公立高校作为社会公益部门,成本效率并不是唯一衡量标准,公平、公正等传统价值观在比较中占有重要地位。由此看来与企业等盈利性组织不同,高校行政权力边界有固有不可交易的部分,但也有可进行市场化部分,但从长期看由于技术、观念更新,这些部分并不是固定不变的,总的来说高校行政权力外部边界取决于市场竞争下的私权力和政府垄断控制下的公权力在实现高校目标的制度成本之间的权衡。从行政权力执行来看,由于我国公立高校产权属于国家,所以对高校的监督管理权也属于国家。但由于高等教育的特殊性,政府直接监管高校成本过高或根本无法直接监管,因此采用委托代理的办法,采取“校长治校”原则,由以校长为代表的行政人员代表政府实施对高校的代理监管制度,而究竟是否授予何种权力及其大小、范围、领域,从技术角度来说取决于这种行政权力的实施效率、效果,取决于制度成本。从执行者来看,公立高校行政权力边界取决于行政人员的执行效率、效果与执行成本之间的权衡,公立高校行政权力执行成本和与社会实施成本的比较。
四、我国公立高校行政权力边界分析
公立高校组织行政权力边界实质上是社会、政府对高校管理权限的界定,反映的是社会、政府对在高校中各自利益的维护。但社会和政府在高校的利益并不完全一致,学术权力和行政权力在高校中的冲突是社会和政府在高校中不同利益的反映。基于价值约束和成本约束两种边界界定方法,以下将从公立高校行政权力来源、行政权力执行及监督三方面来分析我国高校行政权力边界。
1.从来源上看
公立高校行政权力边界受社会、国家(政府)价值制约及产生、实施成本预期限制。首先高校组织的社会公益性质及研究高深知识、培养人才、服务社会等核心职能无不与社会利益息息相关,高校的产生和发展从根本上说是社会需求的结果。所以高校要体现、维护诸如公平、公正、正义等社会传统核心价值,为社会提供知识、人才等服务。公立高校行政作为社会维护、实现在高校利益的工具,其权力边界不能不引起社会的高度关注。社会常常通过法律等途径将其价值观念法律化,并通过行政机构来实施。法规中关于高等教育的条款是社会价值的反映,行政权力外部边界一般应在相应的法律、法规中有合理规定。可见完善的公民社会价值代表机制、有效的社会价值传导机制是行政权力合理边界的条件,高质量、完备的法律体系才能有效明确社会利益的行政权力边界。事实上从源头上看,我国公立高校行政权力边界不合理与法律相对滞后、法律质量不高、法律体系不完备有一定关系。
其次公立高校行政权力边界受国家、政府价值约束。在宪政体制下,国家、政府价值取向一般会与社会多数人保持一致。但国家毕竟是阶级的产物,政府是其主要统治机构,行政权力是其核心统治权力。因此政府公立高校行政权力价值观念主要代表的是统治阶级的观念和利益,有一定阶级局限性并在一定条件下可能出现异化。所以要加强对政府监督检查,防止为了政府利益而损害社会利益的不合理的公立高校行政管理授权行为。如当前我国部分高校中存在的政党权力代替行政权力、行政权力压制学术权力等现象,与政府授权缺乏高校内部人监督的短视行为是分不开的。
从成本约束看,首先公立高校行政权力的外部边界来源,取决于社会、政府对高校目标采取政府行使公权管理还是由社会私人管理成本的权衡。根据威廉姆森的说法,市场自由竞争权力向组织内部控制权力过度是为了避免组织外部的不确定性,执行与否决定于组织内外两种形式的比较。高校行政权力也是一样。高校目标究竟是由社会通过市场竞争由私人在社会实现还是由政府通过垄断由行政管理部门在政府内部实现,取决于这两种方式带来的预期社会成本和社会收益的比较。一般来说,对于能够通过市场竞争实现的高校目标,应由社会来实施,可有效节省成本,提高效率、效益。如许多高校实施的“后勤社会化改革”就取得不错的社会效果。但有许多高校事物不具有市场性、或引进市场竞争后易导致高校目标的扭曲,如果一味强调社会、市场实施成本高昂,而且效益也不会理想。如高校的基础研究就不可能社会化。其次,技术在不断发展,两种实现方式的成本也在不断变化,成本约束是一个相对的概念,可能在一个时期由高校行政管理实施的事物成本比较低,但一段时间后与社会成本相比较就比较高。如随着信息技术发展,传统的高校人力资源管理如职工工资核算、发放等事务由行政实施成本就比较高,所以许多高校采取“外包”的形式,压缩权利边界,节约管理成本。因此关键要有一个有效的高校行政权力边界审核机制,定期对权力边界进行检查,衡量其制度成本效益,以便及时维护行政权力的合理边界。
2.从执行上看
从执行的角度看行政人员个体特征对行政权力合理边界影响主要在于行政权力的可获得性和行政权力在公立高校行使中的可接受性,而获取和有效行使行政权力的关键是行政人员的价值取向。
行动者的价值取向是确保行动者合乎道德性、遵守职业伦理,顺利获取权力的基础。特别在我国特殊的国情下,公立高校组织行政人员的价值取向须与政府保持高度一致有特殊的意义:这是在我国高等教育集权管理体制下行政人员顺利获取政府授权、强化行政权力、取得道德优势的必要手段。我国公立高校组织的产权归国家所有,但由于国家对高校的监管成本太高或根本无法直接监管,因此实行“校长治校”原则,实行内部人控制。但由于双方存在的信息不对称问题使得行政工作人员可能存在不利于政府的行为,而行政人员(尤其是行政领导人员)的价值取向与政府价值取向保持一致,至少在形式上心理上有利于防范高校行政人员与政府(委托人)之间的冲突,获取政府信任,在政府看来是一种减少代理成本、规避代理风险、保证政府对高校高层行政人员有效监管的手段;同时从高校行政人员来看,保证与政府价值取向一致,有利于从政府获取有用资源、减少权力风险。而从实施结果看,过度地要求高校行政人员与政府保持一致常常会导致高校行政权力“内部人控制”,不利于高校传统目标的实现。获取政府的授权后,行政人员代表政府管理高校。由于行政人员代表着政府所有者利益,客观上增加了行政人员权力的单向性,其在高校组织内部的行政权力、影响力得到强化,为行政权力越界延伸提供了可能;反过来看由于权力委托代理机制等原因,再加上政府往往控制着高校发展所必须的资源,诱使行政管理者往往存在功利性思想,过分关注政府的利益、要求,想方设法讨好政府,使高校组织沦为政府机构的附属物,高校的社会公众利益得不到有效保护,不利于高校组织的长远发展。行政人员的“忠心”又易于换取高校内部行政权力受到学术权力挑战时政府“道义”上的支持,使得行政人员在高校内部权力冲突中取得道德优势,结果造成公立高校内部行政权力一权独大、行政权力边界刚性严重。
3.从监督看
监督是维护高校行政权力边界有效性、抑制行政权力单向性的有力手段,也是重新检讨权衡行政权力边界成本、考虑引进市场手段的重要机制。但目前我国高校行政权力边界监督机制并没有发挥应有的监督、制约、权衡作用。首先,从监督者看,往往采取高校主管人员直接的日常监督。主管人员对高校行政人员工作比较熟悉,以他们为主要监督主体是必要的,但在存在“内部人控制”且监督者也是监督代理者的情况下,难保监督者不和行政人员串通,共同欺骗最初委托人的事情发生。其次,从监督价值取向看,监督者一般注重行政制度的执行监督,很少对行政制度本身、行政制度的市场可替代性进行尝试,缺乏对高校行政制度的制度成本、社会效益的应有定期评估。
五、结论
从以上分析可以看出,高校行政权力合理边界在于行政权力来源、执行、监督三者及整体的价值约束和成本节约。从权力边界来源上看,高校内部行政权力合理边界要服从服务于学术需要,体现社会诉求,建立有效的成本权衡机制;从执行看,应当用社会价值约束替代政府价值约束,从而改变行政权力“内部人控制”所导致的制度实施成本过高的局面;从监督看,应当扩大高校行政权力监督人员范围,增加社会代表性;同时应建立行政权力边界成本权衡评估机制和市场替代机制。
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