农村宅基地使用现状与确权登记难点分析
时间：2021-04-26 12:06:54 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：系统介绍了上海市宅基地管理制度的历史沿革。结合崇明县宅基地及其上房屋摸底调查等工作，全面分析了崇明县宅基地的使用现状与典型问题，从宅基地户成员认定、合法面积认定，宅基地下合法范围解析以及买卖、继承取房屋情形下的宅基地确权等方面，剖析了宅基地确权登记的难点，并结合国家和上海现行政策，提出了相应的处置措施。
关键词：宅基地；确权；登记
一、引言
近年来，国家相继提出了“建立城乡统一的建设用地市场”、“赋予农民更多财产权利”、“健全自然资源资产产权制度”等战略目标，持续推进农村集体产权制度改革。在此背景下，规范农村宅基地管理，全面推进包含农村宅基地在内的农村地籍更新调查、确权、登记工作，是夯实农村土地制度改革基础的必由之路。然而，由于宅基地审批不规范、监管不到位、流转渠道不畅[1-3]，加之宅基地使用权具备无偿、无明确期限的特征[4，5]，导致宅基地使用与管理方面滋生了较多问题。笔者结合上海市宅基地及其地上房屋摸底调查，以及上海市农村地籍更新调查工作，以崇明县为例，对上海市农村地区宅基地现状典型问题进行了梳理，对由此引发的确权登记难点进行了深入分析，并提出了相应的处置措施。
二、上海市宅基地管理历史沿革
上海农村宅基地的管理政策与国家宅基地制度的演变密切相关，基本可以分为以下四个阶段：
（一）1949年新中国成立后到1962年初
宅基地及地上房屋歸农民私有。买卖、租赁以及继承等流转方式均得到允许。
（二）1962年初到1983年
农民对宅基地由原来享有土地所有权转化为享有宅基地使用权，农村宅基地归生产队集体所有，以农户家庭为单位、平均分配、农民无偿原始取得，一律不准出租和买卖；政府承认农民对宅基地的长期占有和使用，社员有买卖或者租赁房屋的权利，但未对宅基地使用权实行登记。
（三）1983年至1996年3月
1983年10月，上海颁布《上海市村镇建房用地管理实施细则（试行）》，村镇建房用地实行分级审批，社员建房和社队建房实行不同的审批流程。
1986年颁布的《土地管理法》明确规定了宅基地使用权的设立程序。1987年9月，上海制定了《关于印发<上海市农村宅基地证>发放办法（试行）的通知》，在全市范围内首次开展《宅基地使用证》的发放工作。到1992年底，上海共发出农村宅基地土地使用证101.3万张，大部分的沿用至今。同年，上海市颁布了《上海市农村个人住房建设管理办法》对宅基地的面积标准进行了规范，并对农村个人建房用地实行“村委会受理、乡（镇）审核、县（区）审批”的审批程序。
（四）1996年3月至今
1996年3月，随着《上海市房地产登记条例》的实施，上海市建立了房地合一的登记制度，将宅基地登记纳入房地产登记范畴，不再核发宅基地使用证。2007年5月重新修订发布的《上海市农村村民住房建设管理办法》中，明确规定所在区域已实施集体建房的，不得申请个人建房；规划保留村庄尚未实施集体建房的，可以按规划申请个人建房。同时，区分户成员数量制定了村民个人建房的用地面积和建筑面积标准。
三、宅基地使用现状与典型问题
2014年，根据上海市统一部署，崇明县在辖区内开展了宅基地及其上房屋摸底调查工作，调查共收回数据237，739条，对应宅基地户数为161，602户。另有45，325数据为无户数据，主要由于动迁、年久不可查、户主死亡、灭失等原因造成。在该16余万宅基地户中，农业户口人数约占总人口的77%。大多数宅基地均具备土地批准文件，审批面积累计22.1km2，对应房屋占地面积为12.6km2，建筑面积为20.0km2。剩余的主要对应于辅房超占、应拆未拆或一户多宅等情形。拥有建房许可证的户数为124，619户，占77%。已登记发证户数（包括宅基地使用证及房地产权证）的为107，065户，占66.3%，其中，有土地批文的宅基地面积与发证土地面积比为1：0.74。此外，有7，620户对房屋进行了出租，有815户改变了房屋用途。
在崇明县宅基地及其上房屋摸底调查工作中，发现崇明县部分宅基地的使用现状存在以下典型问题：
（一）未批先占、未批先建
村民户私自占用集体土地（例如：本村民户的承包地）建房，对应的宅基地缺乏相应的建房用地审批手续。
（二）“一户多宅”
具体包括以下情形：村民户未经办理审批手续私自建房，导致其拥有多处宅基地；村民通过继承、购买他处宅基地的地上房屋，取得多处宅基地；村民户在“一户一宅”原则施行前已拥有多处宅基地。
（三）宅基地超占、房屋超建
宅基地实际使用面积超出合法用地面积标准。一般为以下两种情形：主房建造范围超出审批范围；违规搭建辅房（未批先占、未计入审批面积，或超出审批范围）。
主房、辅房（棚舍）等建筑面积超出合法建筑面积标准。一般分为以下情形：建筑总面积、建筑占地面积超标；建筑总高度、分层层高、间距等超出规划建筑标准；应拆未拆等。
宅基地超占、房屋超建的主要原因包括：一方面村民擅自超占、超建，另一方面镇（乡）政府、村委会执行开工复验、竣工验收等监管程序不到位；建房年代久远，当时未明确宅基地、地上房屋相关的面积标准。
（四）宅基地现使用人与原立基人相差较大
宅基地现使用人与原立基人相比变化较大。归纳起来主要有以下几种情形：
1、分户。指子女、兄弟分户的情形。
2、户内成员变化。主要包括以下情形：出生、去世等户内人口增减；嫁入、嫁出等户口迁入、迁出；现役军人、武警、在校学生等户口暂时迁出等。
3、户口类型变化。主要为户内成员由农业户口转为非农业户口的情形。
