地方立法意愿的社会经济约束

时间：2021-03-31 20:03:55　来源：雅意学习网本文已影响人

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　　摘要：立法学研究文献长期以来侧重于立法与社会经济因素之间辩证关系的定性论述，而忽略了对立法者及其立法意愿的研究，难以清晰描述社会经济诸因素对地方立法的影响，不足以对当前普遍存在的地方立法冲动现象的根源做出合理解释。本文选取18个较大的市1988年至2014年期间各届人大常委会的立法行为数及其对18个市全部立法行为总和的占比作为测量立法意愿的代理变量，使用主成分回归分析法进行量化分析，发现不同社会经济因素对立法意愿的影响差异悬殊：户籍非农人口年均值及其增幅、第三产业GDP占比等因素的提高会激励更多的立法行为；第一产业GDP占比、第二产业GDP占比等因素的增加则会降低行使立法权的意愿；行政面积、GDP、人均GDP、城市户籍总人口等因素与立法表现间的关联性非常微弱。这一发现有助于清晰描述社会经济诸因素对地方立法行为的影响，增进对城镇化与地方立法之间关系的理解，并为科学评估地方立法的绩效提供有益参考。
　　关键词：地方立法；立法意愿；影响因素；城镇化
　　中图分类号：D901 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2016）04-0127-008
　　一、研究问题：地方立法冲动
　　2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议审议通过了《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）修正案，其最大亮点在于市级地方立法主体的扩充[1]，即将原来较大的市（1）（以下简称较大市）才享有的地方立法权扩大至全部设区的市（以下简称设区市）。截至2015年12月31日，全国共有154个设区市获准开始行使立法权，占全部设区市的54.61%，这一比例反映出各设区市对行使立法权的渴望程度，可以预见不久之后我国全部设区的市均将开始行使立法权，并迎来“地方立法爆炸”。值得关注的是，各市为何如此钟情于获得立法权，强烈的立法冲动究竟因何而起、与当地社会经济各主要因素间具有何种关联？
　　为探寻上述问题的答案，鉴于设区市与较大市之间系人为区分而“缺乏根本性差异”[2]，本文使用与设区市行政规划级别相同的18个较大市的立法和社会经济统计资料，以各市每届人民代表大会常务委员会（以下简称人大常委会）所作立法行为数的年均值（届立法行为年均值）及其对18个市全部立法行为的占比（届立法行为占比）作为立法意愿的代理变量，采用主成分回归方法在解释意义上量化分析任期内社会经济因素对较大市人大常委会的立法意愿的影响。从较大市的资料中分析出的研究结论能在一定程度上解释我国普遍存在的“地方立法膨胀”[3]现象。
　　探讨地方立法与社会经济因素之间关系的既有研究成果主要侧重于两者辩证关系的定性判断，一方面强调区域社会经济发展对地方立法的决定作用，认为区域社会经济发展的阶段性决定了地方立法的内容和重点，区域社会经济发展的特殊性决定了地方立法的特色和优势[4] ，认为“在对地方立法的影响因素中，客观因素比主观因素更具有决定性”[5]；另一方面肯定法治环境对社会经济的发展具有重要影响，认为各地制定的大量的法规、规章，为地方的经济发展、社会管理、公共服务提供了法制保障，推动了地区社会经济发展和民主法治建设[6]，主张通过完善地方立法，促进和保障经济快速健康发展。[7]在这些研究中，立法者这一关键的主体因素往往被忽略，论者似乎预设立法与社会经济之间的辩证关系必然发生，而对立法者主观意愿的存在价值缺乏关注。这种定性判断虽不乏哲学上的思辨价值，却不足以解释当前设区市表现出的强烈立法冲动现象，也很难清晰描述社会经济诸因素对地方立法的作用机制。有鉴于此，本研究以立法行为作为研究对象，采用统计分析方法揭示各主要社会经济因素对立法者立法意愿的影响，有助于清晰展现地方立法者与所处社会经济环境之间的相互关系。
　　二、研究基础：对象、假设、数据与分析框架
　　（一）研究对象的选择
　　基于研究问题的界定，考虑到设区市与较大市之间的高度相似性，本文选择较大市人大常委会的立法行为作为研究对象，理由是：
　　首先，有利于确定研究涉及的时间起止范围。1984年起国务院开始批准较大市，2015年3月15日《立法法》修正案对设区市立法权配置进行了重大调整，从而形成一段起止完整的立法史，通过对这些城市历届人大常委会立法行为的回顾与分析，不但能厘清地方立法与与其社会经济诸要素之间的相互关系，发现某些具有共性的立法规律，更能深刻认识影响地方立法者行使立法权时所处社会经济条件约束，并进而为正确看待即将到来的地方立法大幅增长提供预判基础。
　　其次，有利于清晰展现社会经济诸因素对地方立法者主观意愿的影响。与省、直辖市、自治区甚至省会市相比，较大市在我国享有地方立法权的行政区划中等级最低，这些城市的治理者一方面需要直面来自社会经济发展诸方面的压力并作出及时反应[8]，另一方面又缺乏更多的政治资源以克服各种既定约束和限制，因此立法者对急剧变化的社会经济条件认知更为敏感、反应更为直接，所作出的立法行为更能够体现其主观意愿受到的各社会经济因素的影响。
　　最后，较大市的各届人大常委会是实际的立法者。依据1986年修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方人大和政府组织法》）第七条和第三十八条，较大市的地方立法权并非赋予城市本身，而是赋予该市的人大及其常委会，本文分析涉及的2133次立法行为均系18个市的常委会作出，并未发现较大市人大行使立法权的案例，因此可以认为人大常委会才是真正的立法者。
　　基于以上理由，本文从国务院法制办公室《法律法规全文检索系统》和《北大法宝法规数据库V5版》中检索18个较大市的人大及其常委会的1988年至2014年的全部立法文件，将法规立、改、废均视为立法行为进行统计。表1是18个市合计103届人大常委会的基本信息和立法数量。如表1所示，18个城市的103届人大常委会在1988年至2014年期间共计作出2133次立法行为，届均值为20.71次，标准差为13.69。由于各市被国务院确定为较大市的时间不同、各市人大常委会任期和届别计算不同（2），统计涉及各市的常委会届数存在一定的差异。

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