论我国国家赔偿责任制度的完善
时间：2021-07-09 20:04:38 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要 公共服务理论是国家赔偿责任的理论基础，对比该理论我国国家赔偿制度存在国家赔偿的范围相对较窄及未区分行政机关的赔偿责任与公务员的赔偿责任两方面问题。本文根据公共服务理论，提出拓宽我国行政赔偿的范围，建立行政机关的赔偿责任与公务员的赔偿责任并行的责任归属机制两点建议。
关键词 公共服务 公务行为 国家赔偿责任 公务员赔偿责任
作者简介：张旭，浙江省衢州市中级人民法院。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）07-032-02
一、公共服务理论是国家赔偿责任的理论基础
现代国家赔偿责任的理论基础是公共服务理论，国家赔偿责任作为一种无过错责任，其核心思想是公共负担平等原则在当代公共生活中的应用。法国著名公法学家莱昂·狄骥作为公共服务理论的鼻祖，他认为国家的职能活动，是一种组织和管理公共服务的集体性行动，国家职能的履行无疑会给整个社会带来好处，但是如果这种组织和管理公共服务的行为对个人或国家之间的其它集体造成了损害，并且该行为和损害结果之间存在因果关系时，国家就应当动用公共服务的基金来修复这种损害。
（一）公共服务理论使得国家赔偿责任主体及范围的扩张成为可能
正如狄骥所言，“当我们把责任直接与服务挂起钩的时候，不论这种服务是由谁提供的，其结果都是一样。” 只要存在公务行为，便存在国家赔偿责任的可能，立法机关、行政机关、司法机关都可能因其公务行为而成为国家赔偿责任的责任主体。当代法治国家的国家赔偿责任制度也是如此设计的，各国的国家赔偿责任从创立到完善都经历了从承担行政赔偿责任开始，逐渐发展到司法赔偿责任与立法赔偿责任的过程。同时，基于公务的开放性外延，国家赔偿责任的范围及主体随着公务的类型及其主体的丰富而随之扩展，充分保障受公共服务侵犯的个人及组织的利益。
（二）区分公务行为与个人行为，建立行政机关的赔偿责任与公务员的赔偿责任并行的责任归属机制
国家赔偿责任是某种向公民提供的、对抗国家行为所带来的不利后果的保障，但国家赔偿责任建立之初并没有对公务员的责任进行限制，显然不符合国家赔偿责任的发展趋势。
19世纪末，法国权限裁定法院通过一系列判例，确立了公务行为和个人行为赔偿责任的区分标准，即公务行为产生的责任由政府承担；个人行为产生的责任由公务员本人承担责任，并且多数情况下由该法院裁定该项行为是否为个人行为。个人行为是指，追求某个与行政职能毫无关系的目的的行为，公共财政不得为那些与国家职能无关的过错行为支付赔偿。 理论界由此形成了根据行为产生损害事实的性质——是公务员本人过错还是公务过错，来判断赔偿责任归属个人还是行政机关。之后，法国逐渐发展为行政机关的赔偿责任与公务员的行政赔偿责任并存的不真正连带责任。
综上所述，笔者以为公共服务理论作为现代行政法学的理论支点，是国家赔偿责任的理论基础，基于公务概念的外延开放性，公务的类型与主体不断发展，国家赔偿责任的范围与责任主体也随之扩张。国家赔偿责任基于公共服务理论对公务行为与个人行为的区分，建立了行政机关的赔偿责任和公务员的行政赔偿责任并行制度，从而能够防止国家赔偿责任无限扩张。
二、对比公共服务理论，我国国家赔偿制度存在的问题
（一）国家赔偿范围过窄
从我国国家赔偿法及相关司法解释来看，我国国家赔偿的范围包括行政赔偿与司法赔偿，并在行政赔偿和刑事赔偿两章中都专设一节作了详细列举了赔偿范围，且修改后的《国家赔偿法》增加了国家承担赔偿责任的情形。但是，比照各国国家赔偿责任制度，我国国家赔偿的范围明显过窄，行政赔偿范围主要集中在行政作为行为，抽象行政行为、公共设施瑕疵、行政不作为等均不在行政赔偿范围之内；司法赔偿范围也是屈指可数，也未承认立法赔偿。
（二）未区分行政机关的赔偿责任与公务员赔偿责任，且仅有对内责任承担，国家赔偿责任追偿权力形同虚设
《国家赔偿法》第16条、第31条，明确规定了赔偿义务机关对公务员的赔偿责任有追偿权，即赔偿义务机关对受害人进行赔偿后，有权向相应的责任人员追偿部分或全部赔偿费用。由此可知，我国国家赔偿责任制度在责任归属设计上并未区分行政机关的赔偿责任与公务员赔偿责任，而是采用所谓的“先配后追”模式，这种对内赔偿责任模式充其量只是一种纪律处分，并且没有可操作性的规范。
实践中，国家先行赔偿基本能兑现，但向违法行使职权的公务员追偿的效果较差，甚至形同虚设。概括起来主要有这样几种情形：一是不偿不追；二是包偿不追；三是只追不偿；四是以罚代追。 事实上，很少有工作人员因为违法行政而承担部分赔偿费用。公务员的行政赔偿责任无从追究，一方面减少了受害人追偿的途径，不利于保护受害人的利益；另一方面也在一定程度上放任公务员本人过错的发生，有助长公务员违法履行公务之嫌。
三、以公共服务理论完善我国国家赔偿制度之建议
（一）拓宽我国行政赔偿的范围
1.抽象行政行为赔偿问题
由于我国《国家赔偿法》尚未规定立法赔偿，加之上我国传统行政法理论认为抽象行政行为不具可诉性，难以追究抽象行政行为的赔偿责任。但现代国家赔偿责任制度将责任与公共服务挂钩，只要存在公共服务，就存在行政机关承担赔偿责任的可能性，抽象行政行为自然也涉及行政赔偿责任问题。
笔者以为，将抽象行政行为纳入行政赔偿范围，一方面可以完善我国行政赔偿的范围，更好地保障行政相对人的合法权益，另一方面也可为建立立法赔偿制度奠定基础。从各国国家赔偿法律的发展趋势来看，国家赔偿的范围逐渐扩大，国家在赔偿责任方面获得豁免的范围逐渐缩小，将立法行为纳入国家赔偿范围是大势所趋。
要解决抽象行政行为的赔偿责任，首先应当先解决抽象行政行为的可诉性问题，只有将抽象行政行为纳入行政法的诉讼范围，才能确定行为的违法性，进而赔偿行政相对人的损失。在确立抽象行政行为的赔偿范围时，可借鉴国外立法赔偿经验，参考我国《行政复议法》对抽象行政行为一分为二的做法，采用违法性归责原则，将规章以下具有普遍约束力的决定、命令纳入赔偿范围。
