论地方政府国际行为的动力来源

时间：2021-07-02 04:01:04　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘要：20世纪70年代以来，国际体系结构及全球安全结构朝着稳定与和平的方向演进，为地方政府国际行为的展开提供了重要的拉力；和平与发展成为时代主题，随着公共管理运动的进行，权力下放成为央地关系最重要的表现形式，为地方国际合作注入了重要的推力；跨国资本利益实现方式地方化，使地方政府在本地事务中面临更加复杂的问题，借助两种资源、开拓两个市场成为地方政府利益最大化的必然路径。
　　关键词：地方政府国际行为；国际体系结构；权力下放；跨国资本
　　在全球化背景下，地方政府国际行为已成为一个较为普遍的现象。在国际政治理论上研究分析这一行为的动力来源成为研究地方政府国际行为的重要内容。从体系对单元影响的视角出发，研究国际体系结构变化的拉力和央地分权的推力与地方政府国际行为之间的关系成为理论的必然。
　　
　　1、国际体系结构转型与地方政府国际行为
　　
　　国际体系是指在国际社会中，各个国际行为主体之间相互影响与作用所形成的有机统一整体。国际体系结构则是指在一定的历史发展周期内的国际关系构成中，在国家利益和国家力量集合的基础上，以主权国家和国家集团等战略力量角色及其组合形式相互联系、相互制约和相互作用而形成的一种结构状态和局面。在结构现实主义国际政治理论看来，国际体系结构是由各个国际关系行为体力量排列组合形成的稳定局面，这种局面一旦形成必然对体系结构下的各个行为体产生反作用。从体系对结构的影响看，不同类型的国际体系结构下各国中央政府的外交战略以及央地外交权限划分模式各不相同。长期以来，地方政府在民族国家的庇护之下无需过多的关注国际事务、承担国际责任，只是在中央权威形同虚设时，才趁机或被迫承担起国际角色。这正是在很大程度上受到其时的国际体系结构及其决定的全球安全结构所制约。二战结束后，国际体系结构经历了两大阵营尖锐对立到国际力量不断分化并重新组合再到苏东剧变、冷战结束，国际格局走向多极化的发展演变。与此同时，全球安全结构也经由战争走向和平、由对抗走向合作、由追求权力走向谋求共同发展，这大大促进了地方政府国际行为的发展，成为地方国际交流合作的国际体系层面的重要动力。
　　首先，国际体系结构稳定为地方政府国际合作的拓展创造了有利的国际条件。国际体系与国内政治互动的一般规律显示，“国际体系动荡的可能性越大，国内行政权力就越可能趋向高度集中，反之，当国内领导集体对国际体系潜在稳定性的预期越强时，其就越可能采取向地方分权的政策。”冷战结束后，两极对抗的国际格局崩溃，国际体系走向多极化，人们对国际局势的稳定性预期增强，从而使得因东西方对抗而关闭的边界被打开，这大大扩大了地方政府的国际活动空间，促进了对外贸易与自由投资，那些曾经是冷战前沿地区的军事重地甚至成为次区域经济合作的桥头堡。国际体系结构的稳定还促进了各国权力下放趋势的发展，使各国中央政府权力高度集中的局面被打破，地方政府获得了大量参与经济社会发展的机会，国际化的程度越发提高，从而增加了地方政府开展国际合作的可能性。
　　另外，由于国际体系结构走向多极化，全球安全结构由全面对抗走向相互依赖，时代主题由战争与革命演进为和平与发展，经济文化交流合作成为后冷战时代国际议题的主流。在两极国际体系格局与东西方对抗的全球安全格局下，安全议程及避免国家之间发生武装冲突尤其是大规模战争成为国际关系的首要议程，确保相互摧毁而保持势力均衡是国家乃至国家集团的首要目标，因而追逐权力便是各国的最主要关注对象。为了增强国家的防御能力，各国都将大量的资源优先用于发展军备，用于国民经济发展和人民生活改善的资源相应减少。另外，受到传统外交观念尤其是秘密外交理念的制约，中央政府总是担心地方政府国际交往破坏了的大政方针，地方政府并无参与国际合作交流的可能性。东欧剧变、苏联解体宣告冷战终结，尽管世界各地武装冲突不断，但是和平与发展已经取代战争与革命成为新时代的主题，各国安全焦虑得到了普遍缓解。特别是随着全球化导致的各国相互依赖水平的提高，尤其是经济领域你中有我、我中有你、荣损与共局面的形成使各国不必过于担心军事威胁的随时发生，而从长期的对抗中解脱出来，着手解决因对抗而贻误的经济社会发展时机，对地方政府的控制随之相应减弱，甚至鼓励地方政府走出国门，拓展国际利益。这大大促进了地方政府在经济文化、环境保护、医疗卫生等所谓“低级政治”议题领域开展国际合作交流。
　　
　　2、权力下放的历史机遇与地方政府国际行为
　　
　　研究表明，“假设国际体系处于和平状态的时间越长，那么地方对中央政府提供的国防安全需要将越来越降低，并进一步假设中央政府提供的全国性公共产品能力减弱而地方提供的地方性公共产品能力增强的话，其结果势必导致地方在于中央的谈判过程中地位上升的可能，并促使更进一步对地方分权的必要。”在国际体系结构与全球安全结构转型、和平与发展成为时代主题的历史背景下，央地分权及权力下放的历史趋势更是为地方政府国际行为的勃兴注入了强大的动力，成为在国内政治层面推动地方政府走向国际舞台的最重要力量。
　　“中央与地方关系的状况，对一国，尤其是大国之稳定和发展，具有牵一发而动全身之特殊性。”所以，任何一个国家在央地关系处理问题上都十分谨慎。长期以来，央地关系的模式受到地理、人口、历史、民族等传统因素的影响，变革十分困难。但随着全球化的深入发展，央地关系模式受到现代化的深刻影响。有学者认为，从现代化阶段的分析视角看，“在现代化起步阶段，中央与地方权限变化的主流趋势是中央高度集权化；在现代化稳定发展时期，分权化先后走上许多国家的政治舞台；在现代化危机时期，中央高度集权来势迅猛，有些国家甚至走上了极端；在现代化成熟时期，中央高度集权又被中央和地方的合理分权所取代。”从世界范围来看，当今时代各国正处于现代化的稳定发展、有些国家甚至正处于现代化的成熟时期，分权化已成为央地关系的重要走向，成为地方政府国际合作不断强化的重要推动力量。另外，当代跨国地方政府关系的发展还与公共管理改革有着直接的联系。公共管理改革一个重要的取向就是各国都在调整中央政府的权力，分权化是各国政府权力调整的基本特征。在全球化的压力下，民族国家承担的核心功能不断调整，各国正将一些次要的、不再适合于中央政府承担的政府职能转交给次国家政府，以建构集权和分权平衡的中央地方关系。权力下放、向地方分权，成为当代发达国家地方政府改革中的一个特点和总趋势，为越来越多的国家所接受。“社会资源调配的重心从中央政府向地方政府下放，支配调整中央与地方关系的动力重心也移到民主和效能并举，中央政府日益膨胀的职能有所削弱，地方权能有所扩大，这一发展趋势将延续到21世纪。”这主要是因为，二战以后，地方政府在发达国家中的地位越来越重要，其承担的公共服务职能随着福利国家的出现而越来越多，公共开支不断增加，财政负担日益加重；地方政府与中央政府的关系也更加密切，引起公众的强烈关注，地方政府因而成为各种潜在矛盾的焦点。加之20世纪70年代以来的全球性经济危机的冲击，凸现和激化了地方政府管理体制中的问题。地方政府的开支紧缩而公民服务的需求却仍在增加，公民对地方政府与政治的冷漠和不满情绪大涨。在此背景下，各国为了提高行政效率，迅速解决现实经济社会提出的各种问题，从英国开始，一股地方政府改革的浪潮席卷全球，并持续至今。另外，现代经济的发展，信息社会的形成，已改变了工业化社会的高度集中状态，造成了分散化和多样化，地方分权是这一过程的必然结果；随着发达国家现代经济和文化的发展，要求地方自治和扩大民主的呼声越来越高；信息化时代的到来使社会非群体化，需要将一大部分决策工作向下面转移。

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