基于信息不对称理论的灾害救助资金监督研究
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[摘要]灾害救助资金对于保障灾民的基本生活和恢复灾区的社会经济发展起着至关重要的作用。本文选取在西南大旱中具有代表性的云南省某县作为研究对象，以信息不对称理论为理论基础，具体阐述其在抗旱救灾过程中救助资金使用出现的相关问题，以及对解决这些问题提出的灾害救助资金监督管理的制度化架构。同时提出对灾害救助资金监督管理的相关合理化建议。
[关键词]灾害；救助资金；监督管理；机制架构
[中图分类号] [文献标识码]A [文章编号]1005—6432(2011)18—0099—03
信息不对称理论现在已运用于社会生活的多个方面，该理论首先出现在微观经济学中，指交易双方拥有不对等的信息量。拥有信息多的一方在交易中利用比对方多的信息为自己牟取利益。在救灾工作中，政府相对于群众掌握大量的信息，政府和民众之间信息是不对称的，如果救助资金使用情况不公开化、透明化，缺乏一定的监督管理，就极容易造成政府寻租、腐败行为。2009年年底至2010年年初西南五省出现了大规模、长时间的干旱，对当地农民的生产、生活造成了严重影响。云南省某县的干旱情况比较突出，截至2010年6月30日，某县全县6个乡镇、55个村委会、310个自然村不同程度受旱，因干旱造成4.78万人、2.68万头大牲畜饮水困难。面对如此严峻的旱情，该县各级党委和政府贯彻落实国家和省委省政府救助方针政策，积极开展救助活动，但由于缺失一定的监督管理，信息不对称，在救助资金的使用方面还存在一些亟待解决的问题。
1、抗旱救助资金使用出现的问题
国家为防止灾害救助资金在下拨、使用过程中出现挪用、滥用等违法违规现象，要求财政部、审计署等部门对灾害救助资金进行审查和监督。财政部门负责对民政部门用于救灾的资金及物资进行审查，同时，对民政部门提交的使用方案进行审查，然后批复。逐层操作，最后灾害救助资金发放到乡镇一级，由乡镇根据受灾情况进行使用。笔者在云南省某县针对抗旱救助资金使用情况的调查中发现，中央、省市级财政拨款和慈善机构捐款、捐物最后汇集到某县民政局，民政局受财政局监督，同时，审计局对民政局使用的资金进行审查监管。在现有的监督体制下，抗旱救助资金使用过程仍出现了一些问题。
(1)救助资金使用去向不透明。在笔者调查中发现，某县民政局及下面各乡镇民政办统计报表中，对于救助资金的来源和救助统计不详细。对于资金来源，分两条线记录，一条是财政拨款，另一条是社会各界包括慈善组织的捐款。在资金来源统计表中，分中央、省级拨入，市级拨入，地方自筹三个层次将两条线所得救助资金进行汇总，并统计各乡镇资金来源情况。因本次旱灾持续时间长，救助资金的发放具有持续性，但在资金来源汇总表中并没有标明来源资金的时间段，在灾后总结汇总中易出现混乱，也不利于救助资金使用的登记。在乡镇一级的接受抗旱捐赠钱物统计表中，均有捐赠单位、捐赠日期、捐赠地点以及捐赠资金和各项捐赠物品的数量。但在救灾物资使用情况说明表中，只有截至某日期各项物质使用总数量，对于钱款及各项物质的具体流向并没有详细的说明和记录。这就使得有账却无法具体查证，难以避免钱物被挪用或出现私吞现象。
(2)灾民救助资金分发不公平。笔者在调查中了解到，该县政府在这次抗旱救灾中对于贫困户每户给予500元补贴。对于贫困户的认定是由村委会完成，上报乡镇民政办，对于贫困户名单按照规定应该公示，并允许村民反映不同情况。在调查中发现，有的村有公示制度，而有的村没有公示制度。在对村民进行的调查中，有75％的民众反映村委会低保补助发放的透明度欠缺。甚至有部分村民所在村落有假低保现象，部分低保救助金成了村领导拉拢关系，厚待自己亲友的“专项资金”。由于抗旱救灾金的发放标准是根据是否是贫困户划分的，贫困户评定的不公平，必然导致救助资金发放的不公平，致使部分需要帮助的群众没有真正得到帮助，生活依旧困顿。
(3)救助资金发放“平均化”现象严重。据调查，该县政府抗旱救助金的发放分两个标准，普通群众每人15斤大米，贫困户每户有500元生活补贴。但这种救助标准的划分过于笼统，即使是普通群众，干旱对于每个家庭的影响也是不同的。干旱对于以种植农作物、经济作物为生没有额外收入的农民影响最大。单一的家庭收入来源导致家庭收入变动大，抗风险性差，家庭收入在气候恶劣的年份明显减少。对于外出打工或经营副业的农民影响较小，干旱只是对这部分群众的生活饮用水造成一定影响，对家庭收入没有太大影响。即使是对于家庭收入单一依靠种植的农民而言，干旱造成的影响也各不相同。因为地理位置不同，有些民众农田距河流或小湖泊较近，干旱期间可以引河水或湖水灌溉，而有些民众农田距水源较远，或周围没有水源，平时灌溉均是依靠蓄水池，干旱发生，首先保障人畜饮用水，农田灌溉较少，严重影响农作物、经济作物的生长，家庭收入损失较大。对于不同情况的群众，应该根据他们在旱灾中所受的损失，进行不同程度的灾害补助，避免“一刀切”。
(4)救助资金使用缺失反馈。在云南省某县调研过程中，笔者发现对灾民发放灾害救助金后，相关民政部门没有做好充分调研，没有考察救助资金对灾民恢复生活、生产的相关作用，救助资金的使用效果缺乏反馈机制，使得政府部门在发放救助金时存在一定的盲目性，没有针对性，不仅造成救助资金的浪费，而且救灾效果不理想。
2、出现问题的原因分析
法律法规制定的缺失，导致没有详细的法律条文可以依据，极易造成旱灾救助的随意性。地方政府救助工作不细致，救助方式粗放，没有进行针对旱情的有效论证。加上地方民众缺乏维权意识等因素，导致干旱救助资金使用过程中出现资金使用去向不透明、资金发放不公平、平均化及缺失资金使用的反馈等问题。
(1)干旱救助法律缺失。我国关于灾害救助的法律法规缺失，现有法规对灾后救助的规定不详细。首先，《国家自然灾害救助应急预案》中规定：“县级民政部门每年调查冬令(春荒)灾民生活困难情况，建立需政府救济人口台账。”法规中只规定了针对冬令、春荒的灾民认定由县民政部门完成，并建立档案，对其他灾害的受灾灾民认定没有具体规定。这就使得干旱发生后，低保户被认定为受旱灾最严重的群众，而没有根据旱灾的特殊性，对受灾群众进行针对旱灾的评估，造成旱灾救助金分发的平均化。其次，《国家自然灾害救助应急预案》中规定：“财政部下拨特大自然灾害救济补助费，专项用于帮助解决冬春灾民吃饭、穿衣等基本生活困难。”对于补助标准没有具体的规定或是相应标准，导致地方发放救助金有比较大的随意性。
(2)救助方式粗放。政府在开展旱灾救助过程中，管理方式比较粗放，救灾工作不细致。该县对于普通群众每户发放15斤大米，没有针对干旱灾害的特殊性，即民
