城市养老设施布局专项规划编制的困惑
时间：2021-06-13 00:02:15 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
【摘要】随着我国老龄化跑步前进，政府出台了一些列的政策支持养老发展。在养老设施即场所方面，各地方纷纷编制养老设施布局专项规划，用以指导养老发展，编制过程中涉及多个部门利益交织，在协调过程中出现各种编制困惑，同时各地发展机构早期考虑土地价值，选择距离较远地块，为后来运营带来困惑。医养结合需要强化部门合作，出台政策扶持，满足老年人养老需求。作为养老设施布局专项规划，具有一定的法定性和严肃性，在规划的指导下，需要严格按照规划进行统筹指导，强化规划的严格性，避免迁就招商，弱化规划，使得规划效力降低。
【关键词】养老布局;医养结合;部门协调;规划效力
1、养老设施布局规划编制背景
1.1 中国老龄化严重
截止到2013年底，中国60岁及以上老年人口数量已达到2.02亿，占全国总人口数量的14.9%，65岁及以上老年人口数量达到1.32亿，占全国总人口数量的9.7%。[1]“十三五”期末，60岁及以上老年人口数量将超过2.5亿。[2]由于人口老龄化超前于现代化，“未富先老”和“未备先老”的特征日益凸显。
我国养老面临更多的现实问题，如患病老人数量为世界之最、失能老人增长迅速和空巢老人数量惊人等问题。[3]
1.2重视养老事业的发展
随着政府对养老的重视，一系列政策的出台，很多养老意识超前，经济具有一定实力的城市先后编制规范性的养老设施布局专项规划，宏观上指导养老设施的发展，例如《无锡养老服务设施布局规划（2009-2020）》，《武汉市养老设施空间布局规划（2012-2020）》，《上海市养老设施空间布局规划（2013-2020）》《宁波市养老设施空间布局规划（2012-2020）》。
2、城市养老设施布局专项规划编制重点
2.1规模：对老年人口和养老床位进行预测
对城市老年人口进行预测，包括城区、乡镇老年人口预测。需要对自理老人、失能老人、半失能老人的数量进行统计和预测。结合老年人口的数量预测，结合国家、省、市相关指标要求预测养老床位，为下一步布置社区居家和机构进行数据支撑。
2.2目标：明确规划目标，构建城市养老服务体系
结合城市经济、环境、文化、医疗、人口等因素，提出规划近中远期的发展目标，构建城乡一体，全面建成以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑、信息为辅助的功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。由“传统补缺型”向“适度普惠型”转型发展。
2.3布局：制定城区养老设施布局方案，引导乡镇养老设施发展
结合规划目标、老年人口及床位预测，制定社区居家、机构在近、远期的规划布局方案。社区居家主要从原则和策略及规模上进行分级分类布置。机构从策略、规模以及空间落点上进行分级分类布置，构建城乡统筹科学合理的养老设施布局方案。
2.4近期：制定近期养老设施发展方案
近期作为政府养老工作的重点，所以对社区居家和机构在近期上是养老设施布局专项规划编制重点，社区居家和机构需要明确的位置、规模、数量、投资及示范点等。
2.5协调：与养老配套服务设施相协调
养老布局专项规划重点是解决老有所养，及场所问题，但是老年人的医疗、教育、娱乐、购物、交通等也是非常重要的内容，所以在编制该规划需要和相关部门及相关规划进行紧密的衔接，构建养老的完整服务体系。
3、养老设施布局专项规划的作用和意义
3.1梳理现状、摸清家底
人口方面：对城市城区街道、镇、村老年人口进行现状梳理。社区居家和养老机构方面：对数量、建设情况、规模、床位、功能、运营等方面進行梳理。同时对医疗、教育、娱乐、购物等进行现状统计，整合成详实的资料，为政府部门摸清家底，全面了解现状提供支持。
3.2规范文件、养老指导
老有所养是解决养老设施问题，包括社区居家和机构，这是养老的基础也是核心，老人生活的场所要建设好。民政部门有养老政策，养老设施的数据，但缺少完整的规范性文件，因此编制养老设施布局专项规划，为政府在养老设施及相关医疗、教育等构件完整养老体系，提供了基础和指导。
3.3 近期方案、工作重点
以指导政府工作为重点，以近期养老设施建设为核心，包括社区居家场地、数量、覆盖率、功能、相关需求衔接、运营情况等内容。机构上选址、规模、功能、运营、模式、资金投入等内容，明确政府近期工作，提高效率，节省时间，体现政府高效，关注民生。
3.4 经验借鉴、实际需求
每个城市的政府对养老的理解不同，存在某些局限，所以编制单位在养老方面经验较为丰富，了解国内发达城市养老经验和模式，以及国外养老的模式，能从中吸取好的养老经验和理念融入要规划编制中，更好的指导城市养老发展。
4、养老设施布局专项规划编制过程中的困惑
4.1多部门利益涉及，意识差异为编制规划带来困惑：
（1）相关规划不足，增加协调不确定性和降低可操作性。
编者在编制过程中，部分城市编制过某一两个专项规划或者无规划，编制该养老设施布局专项规划缺少协调依据，编制单位只能和相关部门进行沟通对接，相关部门也只能从局部角度出发提出一些建议，如在编制江苏某市养老设施布局规划，和卫计委进行沟通，因缺少医疗专项规划，相关负责人建议多增加护理院及在机构中设想增加医疗机构定点单位，但在位置选择和二甲医院转型护理院确定上只能建议，缺少明确规定，这就为该养老专项规划医养结合内容添加了不确定性，和操作的困惑。
（2）部门之间的利益交织，民政部门力度较弱，编制规划困惑较多
编者编制多个城市的养老设施布局专项规划，有个共同的感受就是该规划一般是民政局委托编制。编制过程中涉及到多个部门如发改委、规划局、卫计委、消防局、国土局等部门。在政府部门中民政局的话语权或者力度较弱，该规划需要和多个部门协调沟通时，由民政局出面进行协调，提供资料、沟通、开会等环节都非常困难，相关部门配合度不高，电话中沟通很多是敷衍了事，不深入提出意见和建议，为编制带来困惑，后民政局只能通过市里主管领导统一协调，该规划才能顺利进行。
